中国行政史-第十章

一、中央政府的行政体制二、地方政府的行政体制三、行政运行不行政监督四、行政官员的管理五、南京临时政府行政体制的延续第一节中央政府的行政体制南京临时政府的建制原则：是依据“三权分立”的原则建立起来的总统制政府。南京临时政府的性质：是一个具有资产阶级民主共和国性质的革命政府，它是中国民族资产阶级按照西方民主共和国的模式改革中国政体的一次大胆尝试。临时政府的行政系统由临时大总统、行政各部和直属机构组成。一、临时大总统临时大总统的地位：是南京临时政府的核心，地位十分显要。既是国家元首，又是最高行政首长。(一)临时大总统的职权：1、军权；统率全国海陆军2、和战权；经参议院同意可宣战、媾和及缔结条约3、创制权；有制定官制、官规之权4、任免权；有任免文武职员之权5、复议权；可对参议院议决事件不同意十日内交回复议6、设置法院权。经参议院同意有设立中央裁判所之权。（二）临时大总统的办事机构：分两类：1、总统府秘书处，直接承办总统府事务，内分总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报等七科；2、专门性机关，如法制局、印铸局、铨叙局、公报局、参谋本部、卫戍总督府等，协助总统办理专门事务。从职权及权力动作过程来看，体现了总统负责制的基本精神，同时也反映了当时政局纷乱、便于统一指挥的客观要求。二、中央行政各部（一）中央各部的职权：1、陆军部：管理陆军军事教育、卫生、警察、司法、编制、监督所管辖官兵；2、海军部：管理海军的一切军政事务，监督所管辖海军官兵；3、内务部：管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利、工程及其他公益事业；4、外交部：管理对外国交涉及外人、外侨事宜，保护在外商业，监督外交官及领事；5、司法部：管理民事、刑事诉讼事件及其他一切司法行政事务，监督法官；6、财政部：管理会计、库帑tǎng、赋税、公债、钱币、银行、官产事务，监督所辖各官署、府县、公共团体财产；7、教育部：管理教育、艺学、历象事务，监督各官署学校，统辖学士教员；8、实业部：管理农、工、商、矿、渔、林、牧、猎及度量衡事务，监督所辖各官署；9、交通部：管理道路、铁路、航路、邮信、电报及运输、造船事务，统辖船员。（二）南京临时政府行政体制的特点：1、机构的设置比较合理和集中；2、实行总统垂直领导制；总长直接受总统指挥3、行政各部建制的顺序适应了当时形势的要求。但是，由于受当时历史的限制，南京临时政府的行政建制并不很完善，权限划分比较粗放，带有较多的临时色彩。三、《中华民国临时约法》中设计的责任内阁制1912年3月11日以临时大总统名义正式公布，这是一部具有资产阶级宪法性质的法律文献，是南京临时政府立法建制方面最重要的成果。与《中华民国临时政府组织大纲》相比较，有一个很大的不同点，即不再采取总统制，而是采取责任内阁制。在参议院、大总统、国务员三者关系的规定中，参议院有广泛的权力，国务员有实际的责任，只有临时大总统的权力受到各方面的限制。根据规定，临时大总统享有总揽政务、公布法律等权力，但要受到四方面的限制：1、参议院决议的限制，参议院可以通过决议弹劾总统和否决总统的提案；2、参议院同意权的限制，总统上述权力的行使大多都要经参议院同意；3、国务员副署的限制，总统公布法律及命令时，须有国务员副署；4、事实上的限制，如军政、军令权等事实上都是由专门机关行使的，总统难以与闻。可见，临时大总统只是一种不负实际行政责任的礼仪性国家元首相反，却赋予了国务总理和国务员以实际的行政责任：第一，从国务员的产生看，国务总理由大总统提名，经参议院同意后任命；其余国务员由总理提名，经参议院同意后由总统任命。所以，国务员对参议院负责。第二，在国家行政活动中，大总统公布法律等均须国务员副署，如认为命令不合适有权驳回。第三，从国务总理的地位看，他是国家的实际行政首长，也是国务员的首领，对国家行政事务负全面责任。国务总理有权中止各部总长的命令和处分，并可对地方长官发布训令和指令。第二节地方政府的行政体制由于南京临时政府并没有完成全国的统一，故地方行政机构很不一致，除首都南京府外，大致分为省军政府、军政分府与县三级。一、南京府南京府设府知事一人，直属内务总长指挥和监督。府知事掌管行政，统辖属员。府属内设秘书厅，总理秘书厅事务。府署分设民治、劝业、主计、庶务四科。二、省军政府辛亥革命爆发后，独立各省都成立了军政府，亦称都督府。各省行政体制极不统一，大致可分为两种类型：一是湖北类型。湖北为辛亥首义之区，首创军政府的组织机构，且变化颇多。曾制定《鄂州约法》，试图建立类似总统制的政府。按规定，军政府由都督、政务委员、议会、法司组成。都督是军政府的核心，职权广泛，其中只有缔约和发布制令两项须交议会议定和追认。二是福建类型。与湖北军政府不同，基本上是按照内阁制模式建立的。按福建《都督府大纲》制定，都督为军政府首脑，下设政务院、参谋部、司令部以及军事参议官、秘书官、参事官等。政务院的正副院长和各部部长组成政务会议，省政的一切决策均由政务会议议决，具体执行由政务院负责。三、军政分府军政分府一般设在省的某些重要地点：如前清的原道站或特别府站所在地。军政分府下辖数目不等的州县，其特点是军政、民政、财政合一。各一军政分府的行政机构和职权很不统一，称呼各不相同。临时大总统曾令将各省军政分府撤消，酌设司令部，专管军事，民政、财政由地方官主持。四、县南京临时政府的县政情况十分复杂，县的机关和长官名称也不一致。有的称县，或临时军政府；长官称县令或民政长等从职能上看，县长官大都主管一县的军政、民政事务，带有军政分府的特色，但基本上沿袭前清旧制。县级政权是南京临时政府行政体制中变革最不彻底的。第三节行政运行与行政监督一、行政决策（一）临时大总统在决策中的地位南京临时政府采取总统制，不设国务总理，临时大总统既是国家元首，又是最高行政首长，直接统辖中央行政各部。临时大总统与各部总长组成的国务会议是最高行政决策机关。临时大总统作为国务会议主席，在决策中起着决定性的作用。（二）临时参议院对行政决策的影响临时参议院是南京临时政府的最高立法机关，不是行政机关，但实际上是参与行政决策的。（三）参谋本部在中央决策中的作用南京临时政府的军事机关是大元帅大本营和参谋本部。大元帅大本营是最高军事指挥机关，因黎元洪并未任职，故而事实上并不存在。参谋本部实际掌握着军事决策权和部分行政决策权。二、行政执行（一）严格办事规程，保证决策的贯彻执行临时政府规定了政府工作的办事规程，提出“公务以敏迅为归，事权以分任为主”的原则，各级机关大胆负责。并规定了政府工作的办事规程。（二）改革文书制度，提高行政效率：1、简化文书种类，统一公文程式。令、谕、示、公布、咨、呈、状、批、照会等九种。2、规范公文处理程序，加速公文处理。各部从自身职权出发，具体规定了公文处理程序和办文时限。3、革除封建称谓，使用公元纪年。不得使用前清官厅大人、老爷等带封建性的称谓，一律互称官职；结束我国数千年来使用帝王年号纪年的历史。（三）行政执行中的种种阻力行政执行不畅的原因：1、外国列强和本国封建势力的破坏；临时政府的行政决策是要在中国建立和巩固民主共和制度，这是外国列强和封建势力所不允许的。2、临时政府内部成分复杂，意见极不统一；决策往往遭到立宪派和旧官僚的阻挠。3、“次长内阁”难以有效运作。各部总长多为立宪派和旧官僚，次长由同盟会成员担任，组成次长内阁以掌实权，但遭到各部总长故意刁难。4、临时政府没有控制地方政权，难以将决策贯彻下去。县政府几乎全被前清官吏所把持，各自为政，不听指挥。三、行政监督与传统封建王朝相比，在行政监督方面最大的区别是创建了议会监督制。根据《中华民国临时约法》和《参议院法》，进一步扩大了参议院的行政监督权。临时参议院的监督方式有四种：1、质问；参议院可提出质问书于国务员，要求答复2、弹劾；对临时大总统，有4/5以上出席，3/4以上同意可予弹劾等3、查办；参议院得以咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件4、建议。就法律及其他事件的意见建议于政府。议会监督制的建立，为使行政管理进入法制化奠定了基础，但并未发挥应有的作用。第四节行政官员的管理一、官员的选拔与任用1、行政官员选拔原则：选贤任能，唯才是举。出台了一系列文官考试的法令、章程，但未实行。2、行政官员任用方式：委任制，其次是群举制度。文官可分为简任官、荐任官、委任官。简任官由大总统任命；群举制度：即不拘一格地由群众推选人才。二、官员的考核与奖惩1、行政官员考核的内容：工作勤惰、优劣、迅速,操行是否公忠、严谨、廉洁,学识是否胜任并有增进等。2、行政官员奖励原则和方式：原则：以德为主，德才兼备，赏罚分明。方式：以精神奖励为主，辅之以物质奖励。陆军部公布的《勋章章程及图式》中，勋章分为三种共九等。第一种为九鼎勋章，第二种为虎罴勋章，第三种为醒狮勋章三、官员的俸禄和抚恤南京临时政府是一个廉洁的政府，政府官员的生活极为俭朴。3月中旬规定了官员的俸禄：中央各部局官佐的俸禄共分为三等九级：上等为将军级，又分为大将军、左将军、右将军；中等为都尉级，又分为大都尉、左都尉、右都尉；初等为军校级，又分为大军校、左军校、右军校。孙中山对奖恤政策十分重视。一方面成立稽勋局；另一方面论功抚恤，连续颁布奖恤令。同时，设立养济院、养济所等机构，使因公致殘人员生活得到照顾。第五节南京临时政府行政体制的延续辛亥革命失败后，在反抗北洋军阀专制独裁统治的斗争中，先后建立了一些不同类型的政府或政府机构：一、中华民国（护国）军务院的性质：是一个具有全国性质的临时中央军事政治机关。事实上，它只是一个松散的联合体。1916年中华民国云南都督府成立。同年，为统一西南护国讨袁军政事务，各省护国军在广东正式成立了中华民国军务院。军务院直属大总统，代行国务院职权，统一筹办全国军机，并非政府性质，只为临时机关。黎元洪继任大总统后，军务院撤销。二、中华民国（护法）军政府的行政体制：1917年张勋拥溥仪复辟的闹剧结束后，段祺瑞以再造民国的功臣身份把持北京政府，对外制造帝国主义，对内实行独裁统治，拒绝恢复《临时约会》和国会。孙中山发起护法运动，国会非常议会召开并通过了《中华民国军政府组织大纲》，孙中山为军政府大元帅，陆荣廷、唐继尧为元帅。是按照民国初年议行分立的原则建立起来的，实行大元帅一元制。大元帅既是国家元首，也是行政首长。军政府成立后，由于军阀的操纵军政府改组，实行总裁合议制，虽避免了个人决策的弊端，但领导权己落入西南军阀之手。三、中华民国（护法）政府的行政体制：军政府改组后，桂系军阀挂着护法的招牌，暗中却与北洋军阀勾结，遭到广东人民的反对。1920年陈炯明奉孙中山之命，率粤军击退桂系。军政府撤消。同年，孙中山在广州重组军政府，又一次竖起护法的旗帜。为适应形势孙中山主张建立正式的政府。1921年非常国会通过《中华民国政府组织大纲》，孙中山为非常大总统。实行总统制中华民国政府成立后的主要活动是组织北伐。陈炯明的部队是主要军事力量，其间叛变，炮轰总统府，第二次护法运动失败。四、陆海军大元帅大本营的行政体制1923年孙中山回广州，成立陆海军大元帅大本营（简称大元帅府），以国民党一大为界，可分为两个阶段：第一阶段，孙中山总结两次护法运动失败的经验教训，开始放弃了“法、美共和国”的旧模式，不以维护《临时约法》、恢复国会相号召，而是直接成立陆海军大元帅大本营统率各军，发号施令。第二阶段，在共产国际和共产党的影响下，大元帅大本营的行政体制有了一些新的变化，其中最重要的是依据“党治”原则，开始接受国民党的指导和监督。1924年7月国民党设立中央政治委员会，孙中山为主席，国民党最高政治机关，指挥政权机关处理一切政务。但是体制的临时性、过渡性特点十分明显，需建立正式的政府和体制来代替。五、广州国民政府的行政体制广州国民政府是在