环境污染中的市场失灵-政府失灵和政策

-1-环境污染中的市场失灵、政府失灵和政策规制摘要：解决环境污染问题既可以依靠市场自由调节，也可以依靠政府干预。然而，市场机制和政府规制都不可避免地存在着先天性和后天性失灵。中国客观条件复杂，市场失灵不易克服，因此现阶段应当主要依靠政府干预解决环境污染问题。本文在探讨环境问题中市场失灵和政府失灵作用机制的基础上，给出政策规制的逻辑依据。在解决中国环境问题时，应当注重改善政府的决策运行机制，同时健全相关法律法规以及政府监督机制。关键词：环境污染；市场失灵；政府失灵；政策规制任何一个经济体，无论市场成熟度有多高，都难以避免地面临着市场失灵问题，中国也不例外。市场失灵最明显的表现在于负外部性，在环境污染问题上体现尤为突出。对于环境污染中的市场失灵，应该基于什么样的理论逻辑来给其下定义，在环境规制政策的制定和执行需要把握什么样的原则，都是值得研究的。一、环境污染中的市场失灵在经济活动中，各种经济个体所做出的自由选择往往会产生诸多不良后果，这些不良后果对他人造成了非自愿承担的成本。环境资源的本质是公共物品，其具有消费的非竞争性、非排他性以及效用的不可分割性等特点，这些特点导致了在环境资源使用过程中“搭便车”的普遍现象。由于经济人的利己天性，对于没有价格的公共物品，经济人在使用环境资源时，并不受环境资源成本的约束，市场的等价交换原则在这一过程中失效，因此环境资源必然是过度利用的，而过度的利用必然会为他人带来非自愿承担的成本，即外部性，例如烟雾、噪音、有毒气体、农药残留、化学排放物等环境污染现象。虽然环境问题日益严重，但人们对于环境问题并无充分明确的认识，主要是由于环境系统具有复杂性。人们对于环境的认识程度远远不能够激发人们主动保护环境的意识。换句话说，人类目前所作出保护环境的反应，都是在缓解严峻的环境问题而并非保护环境。这样的信息不对称造成人类保护环境缺乏动力、缺乏一致性，甚至成为污染者继续污染行为的诱因。上述污染现象是市场失灵的表现之一，由于使用环境资源过程中外部性的出现以及环境信息的不对称，市场的运行机制受阻，不再能够通过价格与供求关系之间的变化，自主的达到资源配置零机会成本的配置状态，出现市场失灵。-2-在现实生活中，并不是所有的环境污染外部性的市场失灵都得到纠正的。只有当修正环境污染的危害所带来的收益大于修正当前市场结构和机构设置产生外部性的成本时，环境污染的市场失灵才会得到纠正（FrancisBator，1957,1958、HaroldDemsetz，1967、RonaldCoase，1960）。如果修正的收益大于成本，则市场结构和机构设置会针对环境的溢出效应作以变动；如果修正的收益小于成本，则不改变市场结构和机构设置所造成的外部影响被视作有效率的。也就是说，尽管受污染者深受烟雾、有毒气体或者河流中化学排放物的危害，但是与改变导致不良外部影响的现有结构所需成本相比，他们所受的危害则不值一提。如果对于要求水或空气质量的人来说，无污染的水或空气都不能得到充足的意愿去支付它，水和空气质量维持污染现状则被认为对整个市场是有效率的。二、环境规制中的政府失灵当市场机制在环境领域内不能正常运作时，政府应当站出来进行干预以弥补市场失灵。处于理想状态的政府可解决环境中的外部性问题，例如，政府可以向污染者征收环境税，即根据污染所造成的危害程度进行征税，用税收来纠正污染者的生产活动对他人造成的成本外溢，即使其私人成本与社会成本相等。环境税起源于英国福利经济学家所提出的“庇古税”方案，通过矫正外部性资源配置能够达到帕累托最优状态。在我国的实践中，人们可以清楚地看到各级政府为了改变环境污染现状而做出的努力。然而，政府的作为并不能完全弥补市场的失效以维护公共利益，甚至还会损害公共利益。由于现实中的政府并不能达到理想状态，并不能做到在处理公共物品外部性问题上完全公平、公正、公开，从而造成政府失灵。这是因为政府作为一个“人治”机构，对环境这一复杂系统问题不能给予全面了解。在这种环境知识不健全基础上制定的环境规制政策并不具备科学性，对于规制收益是否能够大于成本的问题也没有科学、系统并全面的预测方法以及衡量标准。因此，政府对于环境问题常常不作为。同时，政府机构人员作为特殊的经济人，同样具有“利己”的特点。在市场机制依然有效运行时，“利己”必先是“利他”的，但在市场失灵，政府介入的情况下，其“利己”行为经常演变成为有损公共利益的行为。在中国表现尤为突出，主要有：第一，地方政府的政绩衡量最直观的是以该地经济发展状况为标准，中国的这一考评制度就造成现有的环境规制政策不能落实而成为一纸空文。为了达成既定的经济目标，一些政府官员坚持环境污染说客的立场，这毫无疑问地会被一些污染厂商和企业主群体所追随。这些政府官员只看到政绩考评的私人眼前利益，放弃公共的长远利益，不考虑发展的可持续性。他们不惜以牺牲环境为代价，对当地能带动经济增长但对环境污染严重的企业不予管制。第二，在中国，很多地方-3-企业为了能够在短时间内谋取更大利润而选择逃避环境政策规制带来的成本，因此一些地方企业会贿赂政府官员以免受环境规制政策的约束。在地方政府与地方企业达成利益共识的前提下，市场失灵要求政府发挥调节作用从而实现有效干预，而政府出于急于完成经济增长任务的目的而不进行干预，就出现政府失灵现象。第三，政府行为在中国缺乏监督机制更加助长了政府失灵现象的发生。由于我国法制建设还不健全，政府官员行使权力的过程还得不到有效监督，这样可能导致地方政府官员不合法的行使权力，在一定程度上纵容了地方政府追求私人利益的寻租行为，与企业合谋寻求经济效益而忽视环境成本。三、环境规制政策制定中的困境：复杂性和模糊性物品的社会价值即人们的支付意愿。一些环境经济学家据此认为，一个环境中的经济利益或者价值是由人们的支付意愿决定的。例如，一块湿地的价值，是根据人们为保护湿地生态而愿付出代价的多少来衡量的。制定环境规制政策应当充分考虑社会各方面对于环境这一公共物品所愿意付出的代价，从而保证政策建立于保护环境带来的收益大于成本。现在的关键问题是：从技术角度来说，如何确定什么是污染，什么不是污染？从经济学角度来说，公众和政府愿意花多少钱去消除和治理污染？在现实中，对于这些问题，诸多化学家、工程师、经济学家、律师结合自身的专业背景做出了回答，并往往会展开类似“拉锯战”的争论。在这个时间长、花费高的“拉锯战”的结论往往是这样的：最好的排放水平，或者外界对于这些污染的合理关注，是临界值X。这个临界值X确定之后会被写入法律和法规中。于是，这个时间长、花费高的理论争论过程成为了获取临界值X的最佳方式。而这一临界值得事先应该通过什么具体的路径来实现？是通过工程标准来完成，还是通过对所有市场主体（厂商）的一致减少来完成，亦或是通过纯粹的市场化手段来完成？精细化规制和监督的法案很快实施了。这个系统在临界值X附近锁定住了。如果后来人们发现Y是更合适的水平，那么各界的理论争论又需要重新开始。规制政策必须通过其方向性才能表现出来，因此任何同临界值X之间的偏差必被重新商讨以反对之前的关于X的假设，而这一假设往往不能轻易被许多参与者轻易放弃。本文认为这样一种过程并不有助于环境规制政策的可持续性的实现。环境规制政策取得稳定性是非常必要的，从而必须根据未来考虑现在。相反，如果这个决策过程的结果被证明是失败的，很可能是因为决策者过多地考虑了未来。当经济学家提出具体对策建议时，为了合理环境政策，成本和收益都应打折算入了当期。此方式的核心目的是实现潜在的公共行为利益的当期价值的最大化。而整个环境规制政策的决策和执行过程是保证未来的人们不会有一个错误的偏向。-4-在市场经济体制下，市场机制应当作为调控各种行为的中坚力量。但是，由于在环保领域中存在严重的市场失灵，政府干预就应当发挥调控作用。发达国家的成功经验启示我们，制定并贯彻标准的环境规制政策能够将环境保护以及经济发展有机的结合起来，实现可持续发展。这是政府克服失灵，有效干预环境保护的最佳途径。为规避和弥补市场失灵，标准环境规制政策所寻求的规范必然性受到两个问题的冲击。第一，复杂性。人们需要通过可预见性及易处理性来发展有目的的帕累托政策，该政策能够解释人们行为决策中的最优选择。但是复杂性否认了可预见性与易处理性存在的必要性。最优化模型并没有为人类行为（个人行为和集体行为）提供不可或缺或令人信服的支撑。这是由于，事实上每一政策规定一定来自于政策预测。政策规定都是由说明算法（explanatoryalgorithms）推导出的，且认可说明某结果如何得出的详细原因。也就是说，政策规定同机构设置变动有关，而机构设置变动为当前个体或群体的选择范围做出了规定。政策规定实施后，即机构设置变动发生后，会确定性地带来各种结果。同时，由于存在复杂性，判断当前此经济体是否处于帕累托最优状态，就不是那么必要了。若还未处于帕累托最优状态，则帕累托原理支持下的规范——改进政策，只是基于学者的理论设计所做的临时变更或权宜之计。复杂性并不能阻止现在的人们抓住改善未来的机会，只是迫使我们在实施规范必然性时更加谨慎，因为这会成为政策路径依赖的基础。因而，对于制定环境政策目的的考虑，中国政府应当做到着眼于环境问题现状，同时考虑环境问题的未来发展状况，即兼顾当期以及未来，平衡眼前与未来之间的收益。第二，模糊性和矛盾性。政策制定者对某一污染物污染程度的认定需面对双重挑战：第一，M是否为污染物；第二，污染物M污染程度的界定。环境政策实施的前提为污染物具有直观的定义，然后才能具体划分污染物的污染程度（包括排放物的具体构成和浓度）。由此可见，环境经济学家提出的理论“拉锯战”其实是不必要的浪费行为。只有进行细致研究以确定某污染物排放或浓度的有效程度后，理论争辩才具有实际意义。问题集中于我们假设环境问题是否需要有明确的判定标准。现实中，即使获取庞大的污染数据，也难以修正模糊性问题，因此要准确界定污染是非常困难的。问题的症结往往不在于数据，而可能在于语言表述。污染不具有必要的准确度以作为衡量标准。虽然理论上对准确性的追求颇高，但是在政策制定进程过中，过于追求准确性是不合理、不现实的。因此，建立在模糊性基础之上的环境政策，往往缺乏连贯性。总之，中国环境规制政策的制定者应当充分考虑面对的模糊性问题。对于环境污染的界定，环境工作者应当给予相对明确的界定，但在制定与执行政策的过程中不能过于苛求准确性。-5-四、环境规制政策的制定思路：科斯方案和庇古税方案对于如何应对环境问题中的市场失灵，科斯定理（Coasetheorem）认为，当产权充分界定时，交易成本降低为很小甚至为零，外部性能够内部化，即外部性的当事人能够受市场的趋势进行互惠互利的交易，从而实现资源配置的帕累托最优。负的外部性是由产权界定不明确或不当引起的，因而只要当产权界定明确恰当，市场交易就能达到帕累托最优状态。故而，环境中的外部性在影响较小以及交易费用较低的情况下可以通过明确界定产权，按照市场机制遵循自愿交易、等价交换原则解决，并不需要政府介入干预。综上，科斯定理在解决外部性问题时需要两个前提：明晰的产权以及零交易成本。然而，在中国，环境的外部性牵涉范围甚广，当事人众多，作为这样一类公共物品在界定环境的产权存在很大的困难。即使产权明确，交易费用也不会很小甚至为零。例如在衡量环境污染方应当对被污染方进行多少赔偿时，调查真实意愿的费用是不菲的。因而不能单纯依赖主张市场自由放任的科斯定理来解决环境污染问题。在解决环境污染问题过程中，市场存在先天性失灵，同时政府存在后天性失灵。在市场失灵时，要求政府发挥干预作用，但是其是否有效，是不确定的。政府解决环境问题往往采用主张征收环境税的“庇古税”方案。庇古税用税收手段实现外部性的内部化：通过对污染者征收环境税，对其施加一部分外部成本，即污染者必须对每单位的污染活动支付税收，税额应当等于污染的负外部性对被污染者造成的边际外部成本，即边际社会成本与边际私人成本的差额。通过征收这样一种税收，污染者便将负外部性内部化。这一方案有效的前提应当是征收的环境税能够使私人成本与社会成本、私人收