对做好新形势下机构编制工作的思考

对做好新形势下机构编制工作的思考（符应军）当前经济社会快速发展，机构编制部门要解放思想、机构编制工作要实现科学发展，关键是深化行政管理体制改革，创新机构编制管理，解决当前机构编制方面存在的突出问题。为此，我们必须认真分析新形势下机构编制工作的特点、重新审视机构编制工作的突出矛盾，不断加大机构编制管理力度，大力推进机构编制管理创新，为益阳经济社会持续快速健康发展提供体制机制保障。一、新形势下机构编制工作的特点机构编制工作不是中心，影响中心，不是大局，影响大局，它涉及执政资源和行政资源的合理配置。在新的形势下呈现如下几个特点：（一）综合性强。机构编制管理不仅仅局限于管理机构数、管编制数，必须要着眼于为加强党的执政能力和政权建设提供体制保障，必须要紧扣市情、围绕中心，服务大局，突出重点、统筹兼顾，做到该加强的及时加强，该控制的严格控制，该精简的坚决精简，尤其注意解决关系群众利益的热点、难点、焦点问题中的体制机制问题。（二）系统性强。机构编制工作是系统性工程，机构编制管理包含“决策、执行、监督”诸多内容，涉及组织、纪检、人事、财政、劳动和社会保障各个部门，涉及党政群机关、事业单位、职能、机构、人员编制的配置和调整，涉及提出目标，进行研讨，制定方案，实施改革，管理控制、监督检查众多环节。（三）前瞻性强。机构编制工作与其他工作一样存在内在的规律，每次体制改革和机构改革结束后，部门职责履行、机构运行都有一个磨合期，必须予以关注并加强跟踪考察；每次领导班子换届和领导干部调整之后，都有一个要求增加机构编制的高峰；每次部署中心任务、阶段性任务或者强调加强某项工作时，都有一个要求加强机构编制的问题。要求机构编制部门掌握这些规律，做到能早则早尽量早，能快则快尽量快，早调研、早谋划、早部署。变被动为主动。（四）实践性强。无论是职能配置、职责调整、机构设置，还是人员编制核定、领导职数配备方案，必须要符合工作实际需要，必须具有较强的针对性和实用性，防止脱离实际，这就要求我们工作未动，调研先行，必须开展广泛深入细致的调查研究工作，掌握准确全面的信息，为科学决策提供较高价值的建议和参考。（五）政策性强。行政体制改革、机构改革、机构编制管理，中央和省均有一系列的政策加以规范。在机构设置上，中央根据市、县、乡不同类别，确定了党委、人大、政府、政协的机构设置限额；在行政编制数额上，中央根据各地人口、面积、财政收入，并综合考虑区位、城镇化水平、交通、民族结构等因素，确定了市、县、乡各层级的行政编制总额；在部门职责配置方面，有诸多法律法规进行分解、明确；事业单位编制管理，目前很多行业中央和省已经出台了编制标准，如中小学校编制标准、水利管理单位定编标准，医疗卫生单位原来有标准，现在正准备重新修订；在领导职数配备方面，《组织法》有指导性意见，各级党委、政府也明确了一些更具操作性的标准。（六）纪律性强。行政管理体制改革、机构改革、职能转变、关系理顺等都集中体现在“三定”规定、机构编制方案上，规定的执行决定着改革的效果，也决定着机构编制反弹与否，所以必须严格机构编制纪律，对机构编制执行存在的问题不能回避，敢于触及矛盾，健全监督和处罚机制。二、机构编制工作面临的突出矛盾行政管理体制必须与经济社会的快速发展相适应，而机构编制资源的有限性，又决定其被动性、滞后性的必然。机构编制工作在矛盾中运行，为解决矛盾而发展。（一）行政管理体制改革加快推进与机构编制管理被动性的矛盾。社会转型时期，政府需要应对比以往广得多、复杂得多的矛盾，作为上层建筑的行政管理体制必须作出调整，以回应经济基础的巨大变革。体制改革的基本逻辑是：新事物、新情况不断出现----传统管理模式或者制度规范过时和失效----出现一定的社会混乱和失序现象----政府努力加强管理而感到传统手段已经无法适应----修改法律法规或者着手改革管理体制，以适应管理需要，所以社会转型时期体制改革和机构改革是常态，经常性的、大规模的，机构编制工作则是各项体制改革的载体，要求我们站在改革发展的前沿去观察现象、思考问题、研究对策。而受长期形成的工作方式影响，被动的色彩比较突出，主动谋划和推动改革不够多，无论是体制改革、机制完善，还是机构调整、编制管理，大多以党委、政府交办，部门请示，机构编制部门被动办理为主，超前思考，主动谋划，推进体制改革和针对新情况迅速出台新的管理规范等举措，在工作中所占的比重不够，对未来政府部门的整合或者设置趋势缺乏方向把握，不注重研究机构编制工作背后的政策背景和体制因素，工作层次不高，工作的预见性和主动性不够。（二）机构编制资源的有限性与机构编制刚性增长的矛盾。受财政状况、社会分工、信息传递、工作效率等因素的制约，政府组织规模是有限的，而不是无限的。机构编制关系各级财政状况，关系人民群众利益，关系各项工作体制机制保障的政治资源，机构编制部门肩负着降低行政成本、提高行政效率的责任，必须把有限的机构编制资源管好用活，把机构编制用在经济社会发展最需要的地方。但机构编制刚性增长因素长期存在，如军队转业干部安置、城镇退伍兵安置等，要形成人员增长，而退休是财政供养人员减少的主要出口。再有在现行政府管理方式下，各地各部门要完成新的工作任务，就要增加机构、增加人员编制，比如保财政增长、保社会稳定、保安全生产、社会保障等，确实有加强的必要，但要把其他部门的编制和人员减下来则难度巨大，就必然形成机构编制的刚性增长。（三）机构编制工作的综合协调性与机构编制管理科学化水平不高的矛盾。机构编制部门长期处在改革的风口良尖和行政管理的必经环节；无论是宏观的改革措施，还是各部门加强某项工作、理顺职责关系、改善人员结构，都离不开机构编制部门；机构编制部门既要完成党委、政府交办的任务，又要为各部门服务，综合协调作用非常重要，要发挥协调作用，必须有制度作保障，要有标准为依据。机构编制工作制度化程度不高，在很多环节没有明确的、科学的标准可以作为依据，制约了综合协调作用的发挥。机构编制管理缺乏成熟的制度和完善的标准，只有更多地依靠经验，不但权威性、科学性不够，还带来不平衡。因为阶段性工作重点的不同，或者管理者对各项工作重要性的认识不同等因素，难免造成顾此失彼，虽然这种不平衡客观存在的，但地区之间、部门之间攀比，而一旦对这些攀比不能加以满足，就会使机构编制管理失去权威性。（四）机构编制增长的巨大压力与机构编制管理法制化程度不高的矛盾。随着经济社会不断发展，导致利益格局调整大、社会矛盾多、解决问题难，改革、发展、稳定需要党委、政府和部门做大量的工作，各部门不仅要完成日常管理工作，还要面对许多新增加或者突发性的任务，在整个行政管理大环境没有根本改变的情况下，机构编制反弹压力巨大。只要有新的法律法规或者新的工作任务，各个部门就寻求增加机构、增加人员、增挂牌子、机构升格，由于机构编制法制化程度不高，机构编制部门严格控制的努力显得非常艰难。条条干预比较突出，即使机构编制部门发现了，也缺乏有效的制约手段。三、创新机构编制管理的基本思路实现益阳经济社会的科学发展，需要进一步加强党的执政能力和政权建设，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，机构编制部门必须解放思想，创新管理理念、管理机制、管理方式。（一）推进机构编制管理理念创新。按照贯彻落实科学发展观的要求，认真总结分析机构编制工作的经验和存在的问题，将机构编制摆到党和政府重要的执政资源的高度予以重视，通过对执政资源的科学配置，为行政体制运行、转变政府职能、推进改革、实现发展提供体制机制保障。从探索问题背后隐藏的体制机制问题入手，做到统筹兼顾，把握重点，树立统筹意识、前瞻意识、大局意识、服务意识，努力处理好行政体制改革、机构改革与加强机构编制管理的关系；处理好近期改革与远期改革、整体改革与局部改革的关系；处理好政府推进改革与满足社会公众需求的关系；处理好行政体制改革与完善运行机制的关系；处理好结构调整与人员精简的关系，切实提高机构编制管理工作水平。（二）推进机构编制管理机制创新。一是完善机构编制宏观管理机制，在加强编制日常管理和审批工作的同时，更加注重宏观管理，探索完善管总量、管标准、管结构的机构编制管理机制。走“财政收入----编制总量----机构设置----职能划分----编制分配----人员配备----财政支出”的路线，首先根据行政环境、经济总量、辖区人口和面积合理确定各类行政事业编制总量，将其上升到一定高度并保持相对固定；根据编制总量来确定各类机构设置规模；按分层、分类体系，将职能科学分解给设置的各类机构履行；根据各类机构所分配职能的多少确定其编制在总编制中所占的比例；然后按核定编制配备人员，享受对应的公共财政支出。二是完善机构编制动态管理机制。本着把有限的机构编制资源管好用活的思路，切实做到调控有力、盘活存量，在控制好机构编制使用规模的基础上，根据经济社会发展和改革的需要，坚持在机构限额内调整机构、在编制总量内调整编制配备人员、在核定编制内合理配备领导。按照职能的变化，适时调整和优化机构编制配置，对弱化或失去职能的机构，要及时调减收回编制或撤销机构，对于应该加强或新增职能的机构，力求挖掘潜力、整合资源，积极补充到位。三是完善机构编制重大决策调研和论证机制。市场经济体制的不断完善给行政体制改革提出了更高的要求，机构编制管理必然触及许多深层次、敏感性的问题，因此，要建立定期调研、专题调研、跟踪调研、定点联系制度，在实践中、到群众中找办法、寻良策；要对重要方案和重大决策的制定和执行程序、执行效果实行多层次、多角度的论证和评估，确保决策的科学性、预见性、有效性；要建立机构编制专家人才库，紧密联系法律法规、行政体制、人力资源、财政税收等行业、部门的专家、学者或业务骨干，建立咨询制度。（三）推进机构编制管理方式创新。努力实现五个转变，一是实现从单纯的数额管理向职能管理与数额管理并重的转变，以职能管理促进数额管理；二是实现从被动管理向主动管理转变，积极适应形势的变化和经济社会发展的需要，超前研究和思考体制、职能、机构、编制的调整意见；三是实现从单一管理向综合管理转变，协调好机构编制工作的实施，对落实情况进行跟踪监督；四是实现从粗放型的外延式管理向集约型的内涵式管理转变，在盘活存量上做足文章，在体制机制创新上想够办法；五是实现从传统的行政管理向法制管理转变，充分用足用够现有法律法规政策，从管理方式上要效率要成果。（作者单位：市编办行政机构编制科）