1.十三五公路养护面临的形式和挑战 报告人：徐丽

公路养护面临的机遇挑战交通运输部规划研究院徐丽十三五及改革背景下2十三五总体形势问题与财税改革面临的机遇挑战3需求规律中国美国16年：2%1.3~1.4%•较长的建设期•建设期投资强度大，运营需要持续、稳定、大量投资•投资总规模呈不断上升趋势如：美国路网总规模660万公里，每年用于公路的改造和维护资金一直增长，80年以后占比稳定在GDP的1.4%；到2012年，公路的财政支出（建设、养护、管理、还息）约2200亿美元，折合成人民币1.4万亿；同年，我国公路网规模420万公里，建设改造投资1.4万亿，养护2000亿元，还息3000亿元，合计1.9万亿元，总额已比美国高。4需求重点全面完成“7918”网剩余路段有序推进新增国家高速公路建设主要通道拥堵路段扩容改造5需求重点国省干线是最为薄弱的“短板”•二级以下9.3万公里•四级及以下4万公里•整体服务品质不高国道•调整后总规模39万公里•四级及以下14万公里省道国省干线的升级改造6需求重点加快建设6000公里待建路段5000公里等外路国道网整体贯通重点：西部地区集中连片特困地区110个县城通二级公路问题通县二级公路全覆盖强化完善安保配套服务设施服务品质和抗灾能力提升国省干线的升级改造7需求趋势8需求趋势以十三五为例：国家公路建设需求为年均3400亿元，省级公路建设需求为年省均120亿元（27个省）县级公路建设需求为年县均1.6亿元（2000个县）9需求趋势以十三五为例：合计年均养护需求4100亿元国家公路养护需求为年均680亿元，省级公路建设需求为年省均44亿元（27个省）+23亿县级公路建设需求为年县均1.1亿元（2000个县）10资金来源专项税费债务融资11专项资金债务地方政府项目融资（收费政策）政府融资（统借统还）融资机制•以专项资金为牵引•以地方体制为支撑•以“收费公路”、“统借统还”政策为脚踏板•带动了大量贷款债务和和社会资金12融资主体—平台高速公路交通主管部门或高速公路专门管理机构政府成立的国有企业（直属国资委或交通厅）吸引社会资本混合体政府、事业、企业性质融资平台省级、市级多变普通干线公路条条—省级公路部门块块—市级交通部门条块—省、市省级、市县两级融资平台多变地方管理体制新设重组拆分变性转移13财政投入严重不足事权不明责任下压地方举债负担过重融资平台五花八门债务风险不断积累现实问题14财政投入严重不足事权不明责任下压地方举债负担过重融资平台五花八门债务风险不断积累体制复杂主体多元网络分割资源分散现实问题15财政投入严重不足事权不明责任下压地方举债负担过重融资平台五花八门债务风险不断积累体制复杂主体多元网络分割资源分散现实问题中央地方相互钓鱼16财政投入严重不足事权不明责任下压地方举债负担过重融资平台五花八门债务风险不断积累体制复杂主体多元网络分割资源分散现实问题中央地方相互钓鱼收支失衡主要偿债17财政投入严重不足事权不明责任下压地方举债负担过重融资平台五花八门债务风险不断积累体制复杂主体多元网络分割资源分散现实问题中央地方相互钓鱼收支失衡主要偿债谁还关心养护？18财税体制改革财政是国家治理的基础和重要支柱决定充分发挥财税体制改革对国家整体改革的突破口和基础性支撑作用改革方案预算管理改革税制改革事权改革•全口径预算、透明预算•建立政府债务管理及风险预警机制•完善一般性转移支付增长机制•完善地方税体系•增值税、消费税、房产税、资源税、环境税等改革•合理划分中央和地方事权•理顺中央和地方收入划分管收分19财税体制改革影响及要求事权改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分专项税改革收融PPP管融•改革内容：•取消专项用途•车购税变为地方税•燃油消费税为共享税•影响：•各级财政投入交通的资金：规模、稳定性、成长性都可能下降，特别是中西部地区•各种资金“最好按照公式加因素法支付”专项税改革收中央地方车购税养路费一般税20财税体制改革影响及要求事权改革专项税改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分收融PPP管融•事权和支出责任相适应•以收定支变为以事定支•事权认定的大小决定支出规模的多少中央事权国道建养高等级航道建养大方案全国国道全部高等级航道中方案国高+部分国道长江干线+西江干线+京杭运河小方案国高长江干线财政部地方经建司预算司财政交通系统倾向于中央事权大、中方案倾向于中央事权越小越好广东等：建议大方案•意见不统一•中央事权履行方式影响地方意见21财税体制改革影响及要求事权改革专项税改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分收融PPP管融改革趋势：•扩大一般性转移支付，减少专项转移支付•清理、整合、规范专项资金（逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项）•专项转移支付•中央事权通过委托地方承担支出责任•共同事权的中央事权支出•专项转移支付方法：•对国家重大工程、跨地区跨流域项目、外部性强的重点项目，实行项目法•具有地域管理信息优势的项目，采取公式因素法•属于地方事权的，一律实行一般性转移支付•影响：如果中央有养护事权，资金如何给地方？22财税体制改革影响及要求事权改革专项税改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分收融PPP管融改革要求（国发201443号）政府要和交通融资平台脱钩、切割•财政性资金、政府土地等资源必须撤出融资平台，政府不得担保；•高管局、公路局、港航局等事业单位不允许贷款。规范政府举债渠道•发行债券：专项债券和一般债券推广使用政府与社会资本合作模式•内涵：特许经营权、合理定价、财政补贴（非资本金）•政府不得承担偿债责任严格控制政府债务规模•国务院定全国总规模•财政部确定各省规模妥善处理存量债务•甄别清理，用政府债券置换贷款有利影响不利影响•行业发展回归到正常的财政保障制度框架内，彻底改变由执行部门承担筹资任务的不合理做法；•用规范的财政管理制度控制行业债务风险；•用特许经营制度监管下的“政府与社会资本合作模式”代替侧重经营性的“招商引资”模式，更加规范；•降低融资成本。•债务融资须向财政部门申请额度，需求难以保证；•融资平台公司失去政府隐性担保，融资更加困难；•投资规模大幅下滑？•燃油税会有更多用于建设？23财税体制改革影响及要求事权改革专项税改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分收融PPP管融PPP•内涵：特许经营权、合理定价、财政补贴（非资本金）•政府不得承担偿债责任•方式：政府付费、委托运营（O&M）、管理合同（MC）、BOT、BOO、TOT、ROT更加规范化，有利于提升服务质量，提高效率几个问题：•PPP谁说了算？•养护能否利用政府付费、委托运营（O&M）、管理合同（MC）吸引社会资金？•投资收益评估、服务绩效评估？•许多技术问题还没有讨论24财税体制改革影响及要求事权改革专项税改革地方举债机制改革转移支付制度改革预算管理改革支分收融PPP管融改革内容影响改变预算控制方式：“零余额”转向“可结转”交通行业年度财政投入规模全面预算覆盖建设、养护、债务的全口径预算透明预算：逐步公开到所有项目，制定定额标准养护不能事事都走定额三年滚动预算弱化行业五年规划对预算的硬约束，倒过来预算绩效管理：建立评价指标体系，范围逐步扩大到所有建设养护项目养护绩效如何评定25公路养护面临的机遇和挑战进入养护时代钱从哪儿来钱怎么用？钱怎么管？从财政来有多少要看财政总盘子对省而言，国道的养护资金有增加，省道不稳定，农村公路更难说如果都是公式加因素法测算，公路机构的职责是什么？例如：若国道养护资金的一半来自中央，谁来监督其使用？谁来考评其绩效？26公路养护面临的机遇和挑战进入养护时代钱从哪儿来钱怎么用？钱怎么管？历来，即使是西方的政客，也不会为养护剪彩领导重视是重要的，但也是靠不住的仅有养护也是增加财富的理念也是不够的27公路养护面临的机遇和挑战应对未来怎么确定需求怎么考核效果怎样激励创新建立符合改革要求的制度保证28公路养护面临的机遇和挑战应对未来怎么确定需求怎么考核效果怎样激励创新建立符合改革要求的制度保证理念：从过程导向转为目的导向。“你要什么服务水平的路网”而不是我要多少人工砂石技术和制度：资产评估制度29公路养护面临的机遇和挑战应对未来怎么确定需求怎么考核效果怎样激励创新建立符合改革要求的制度保证理念：看得见、算得出的指标，加大考核频次，增加社会监督。公路管理机构是专业的监管者和领钱的签字者制度：服务评价考核体系，购买养护服务。30公路养护面临的机遇和挑战应对未来怎么确定需求怎么考核效果怎样激励创新建立符合改革要求的制度保证理念：与三年滚动预算、五年财政规划等工作相结合，甚至与全寿命周期理念相结合制度：养护长期合同。长期利益才有长期责任和激励，重新理解养护市场化，从设计施工总承包到设计施工养护总承包。31十三五总体形势问题与财税改革面临的机遇挑战32把握当下—变挑战为机遇！Yesterdayisahistory.Tomorrowisamystery.(but)Todayisagift昨天已经是历史，明天还是一个谜，而今天却是一个礼物……THANKS交通运输部规划研究院徐丽电话：[phone]Supporterssaythattheeaseofuseofpresentationsoftwarecansavealotoftimeforpeoplewhootherwisewouldhaveusedothertypesofvisualaid—hand-drawnormechanicallytypesetslides,blackboardsorwhiteboards,oroverheadprojections.Easeofusealsoencouragesthosewhootherwisewouldnothaveusedvisualaids,orwouldnothavegivenapresentationatall,thedifferenceinneedsanddesiresofpresentersandaudienceshasbecomemorenoticeable.