浅议当前社会基础设施建设中重复建设问题

浅议当前社会基础设施建设中重复建设问题摘要：随着我国经济社会各项事业的发展，国家建设领域也在突飞猛进，但基础设施领域存在重复建设，尤其是基础设施对我国经济发展起着重要的作用，导致基础设施建设领域的重复性建设问题越来越突出，造成巨大资源浪费。我们要从根本上改变地方政府政绩观，要正确认识基础设施领域重复建设的严重性，加强资金管理和宏观经济调控，完善当前的投资体制，从而尽最大努力克服基础设施领域存在的重复建设问题，要吸取以往的各种经验教训，逐步完善体制，深化改革，以节约资源，扩大投资效益，促进基础设施建设健康有序发展，形成良性循环。关键词：基础设施重复建设完善体制深化改革随着经济的迅速发展，我国正在进入城市化建设加速时期。然而长期以来，我国的城市基础设施建设中普遍存在着重建设轻规划，重投入轻管理等问题。尤其是一些城市对本市的条件、需求和节奏还没有正确认识，就盲目兴建各种工程，造成投资过热，基础设施建设的整体效率低下，不合理的重复建设愈演愈烈。一、重复建设的认识和普遍存在的现象重复建设一般指的是相同的产业、产品在同一地区或者不同区域所达到的供给能力已经超过了社会需求，但仍有新的投资不断投入，结果造成生产和服务过剩，就产生了重复建设。虽说重复建设在市场经济体制下是不可避免的，因为市场经济的最大特点就是竞争，有竞争就存在着重复。合理的重复建设对经济发展具有积极的推动作用，可提高我国经济增长的质量和发展速度。不合理的重复建设对我国经济发展会产生诸多不利影响。随着中国经济的快速发展和投资力度的加大，重复建设现象不仅存在于工业、高新技术等领域，在我们所熟悉的基础设施建设领域也很是明显，一幢幢崭新的乡村教学楼空无一人，是因为将中小学布局调整确定撤销的学校纳入工程建设规划；同一条道路施工一次又一次，是因为各部门不能协同作战，你干你的，我挖我的，今天挖个下水道，明天挖个电缆沟，抑或把原本早该完成的工作拖后，把一条好端端的道路弄得补丁摞补丁，修上一遍又一遍。由于投资过旺，低水平重复分布，使得经济建设变成了盲目的、过度的、无效益的重复建设，造成资源的浪费，降低了资源配置效率。二、基础设施建设重点领域的重复建设严重在基础设施建设领域，重复建设的现象相当严重。虽然我国经济社会发展比较快，基础设施建设可以适度超前，但脱离本地经济社会发展水平和发展实际而过分超前，就是一种不合理的重复建设。城市职能部门的分工不明，也造成了不同单位对于同一基础设施的重复提供。（一）道路交通重复建设难以解决，居民生活受到严重影响。合理的道路建设是经济社会发展的需要，并有利于资源的合理配置及提高资源的利用效率。然而，我国许多城市已透露出道路重复建设的迹象。例如:才筑好的路,隔几天又挖开,刚铺好的路面砖,没多久又重铺，有的甚至在一个地方出现多次反复掘路的现象。对刚建好或才建完不久的道路因某种原因（如安装天然气、下水道、光缆等）而造成道路不得不挖开或被占用而形成的建设是不合理的重复建设，造成了资源浪费和交通拥挤，影响人民的正常生活。并且，降低了资源利用效率以及固定资产投资效益。道路施工的重复建设，不但反映出城建规划工作的不尽科学，也暴露出相关职能部门责任意识的缺位，直接后果是导致城市建设项目的反复施工与资金浪费，这也是造成城市局部道路拥挤的原因所在。尽管每一个实施道路建设重复施工的部门，大都理由充足且言之凿凿，其实是为自己工作的不到位寻求自我开脱的理由。（二）拆毁性建设严重，造成大量资金、土地资源的浪费。由于缺乏长期规划，对同一工程进行反复建设的现象时有出现，造成资源的大量浪费。如一些以旅游为发展方向的古城为了美化城市形象，对街道进行大面积翻修，并安装了漂亮的霓虹灯，但不久却发现这些现代气息浓郁的路灯似乎破坏了古城的古朴气氛，与城市整体形象不符，于是只好进行二次改造。另一方面由于片面追求GDP的增长，地方政府不惜把建成不久的各种建筑设施或者住宅拆掉重建，原因很简单，拆一次创造一次GDP，再建一次又创造一次GDP。拆毁性建设直接造成了短命建筑的产生，造成了大量的土地和资金的浪费，更是产生了大量的建筑垃圾。根据我国《民用建筑设计通则》，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50-100年。而在我国一些大城市，建筑平均寿命却只能维持25-30年。在一些中小城市，拆了建、建了拆的现象更为普遍，好多建筑寿命不足10年，甚至不足5年。反观欧美等发达国家，其建筑设计使用年限同为50年，但平均使用寿命却长得多。如英国、法国、美国的建筑统计平均使用寿命分别为125年、85年、80年，城市里“百年老屋”随处可见。(三)项目建设周期过长、短期功利性形成重复建设。在城市基础设施建设中普遍存在着项目投资建设周期过长的问题。许多城市在项目资金预算和时间规划都还没有完成的情况下，就盲目投资建设。预算花光后，就闲置在一边等待下次拨款，甚至留给下届政府。还有一些城市纯粹为了应付上级检查，大肆重修街道等基础设施，以造成建设繁荣的假象。这种不顾后果的人为拉长建设战线和周期的行为，不仅破坏了城市的整体形象，也使资金低效率周转，严重影响了其他建设项目的开展。（四）各自为政、单位部门不协调、缺乏科学合理的规划形成重复建设。经济开发区、工业园区鱼龙混杂。目前，我国已建成和规划建设的各类工业园区以及经济开发区约有四千家，经国务院批准的只有232家。据不完全统计，各类开发区规划面积3.6万平方公里，对10个省市的统计显示，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。园区的重复建设占用大量的土地、资金等资源，造成巨大浪费，还造成了严重的环境污染和能源消耗。而且，目前我国各类园区建设缺乏科学规划，绝大部分不具备发展潜力和竞争能力，属于低水平重复建设。（五）网络建设、电信业等一批垄断行业，重复建设更为严重，造成巨大资源浪费。最近几年，我国电信业发展迅速，国家每年对电信业的投资约2000亿元。然而，电信网络存在严重的重复建设和资源浪费，光是铁塔一项就浪费掉约240亿元。比铁塔投入浪费更严重的是干线光缆。从理论上讲，有两对光纤就足够满足需求，但事实上，遍布全国的省际光缆有近千对光纤。仅这一项重复建设，造成的浪费就约1000亿元。另外，接入网方面的重复建设也很严重。由于历史原因，我国接入网资源基本掌握在当地一家电信企业手中，没有接入网的其他电信企业花四五百亿元自建一个接入网。也就是说，如今的5大运营商有4家需要自建接入网，总共需要2000亿元左右。而从使用角度讲，有一个接入网就足够。三、基础设施建设领域重复建设产生根源重复建设存在于很多领域，体现出来的问题也是多方面的，但在基础设施建设领域，问题更为严重。从我国现实情况来看，在基础建设领域出现严重的重复建设问题，是多种因素共同作用的结果。（一）对地方政府领导过分强调政绩观，注重面子工程，考核制度也很不科学，主要是以财政收入多少等进行简单的量化和比较。这使得地方政府领导大搞政绩工程，追求短期效益、局部利益，片面追求财政收入，直接造成地方政府片面追求经济增长速度。现在各地都在搞工业园，省地县甚至乡镇一级也有，招商引资来的企业都在园区内跑马圈地，许多厂房建成以后并未投产就闲置起来，有的企业圈了一块地之后便杂草丛生，这些厂房与围墙的投资虽然也使当地产生了GDP，但周边的老百姓都非常痛心，认为这是极大的浪费。（二）存在经济垄断，各级政府除了直接掌握投资资源，还掌握较大的经济权力和经济政策资源。地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资等方式，直接推动开发区和城市建设项目投资，还通过提供土地、税收减免和资金支持，为各项建设项目创造条件，在一定程度上加剧了重复建设。（三）投资体制的不完善，不合理，也不规范。一方面，投资体制改革仍不到位，缺乏投资约束机制。长期以来，政府投资体制和领导任期制，使许多非市场因素介入投资行为。而且，投资效益评价指标落后，使许多根本没有经济价值的项目获得审批，再加上地方政府一心拉动当地经济，急功近利地追求政绩，形成低水平的重复建设，造成大量无效投资。另一方面，贷款管理体制缺乏对投资主体的约束。按照目前国家的规定，基本建设投资项目，自有资本金通常只要达到30%，其余多来自银行贷款。也就是说，投资人只承担30%的投资风险，而银行却要承担70%的投资风险。这种责任和权利不对称的格局对投资人的激励强约束弱，很容易导致重复建设和投资过热，埋下金融危机的隐患。（四）资金管理制度不健全也是导致重复建设的重要原因。目前我国的预算内资金都是通过项目下达的，这种政策不可避免地导致地方政府通过上项目来争夺国家的资金。同时由于缺乏预算管理的绩效评价体系，导致许多预算内投资项目都是国家投资、中央承担风险、地方受益的项目，这种体制实际上在鼓励地方政府争项目、争资金，搞重复建设。另外，从银行的角度看，由于国有商业银行改革不到位，贷款多追求短期账面盈利，忽视长期风险，加上风险监控体系尚未建立，使信贷扩张和投向缺乏制约，为重复建设提供了雄厚的资金支持。四、如何应对当前严重的重复建设（一）建立领导干部科学的政绩考核制度。要彻底扭转经济增长至上的做法。不仅要关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况，还要关注当地居民收入、生活水平、就业岗位增加和社会稳定情况，将其和当地产业发展、经济结构优化、城乡经济协调发展及可持续发展情况结合起来一并考核，防止出现“数字出政绩，政绩出干部”的现象。要从根本上改变急功近利的心态，必须从体制上改变干部频繁调动和任期过短的做法，使他们树立长期扎根的思想，真正为当地经济发展和社会进步解决一些实际问题。不合理的重复建设不仅造成了大量的资源浪费，加剧了资源约束，甚至恶化自然环境。还会加剧经济的过度波动，潜藏着巨大的金融风险和财政风险。重复建设还占用了大量耕地，对居民的正常生活造成影响。理顺各级政府间利益分配关系，建立规范的转移支付制度。科学测定地方财政公开开支的费用，通过各种专项拨款补助，支持西部地区和落后地区的经济社会发展。另外，要避免各级政府的经济垄断，加强对地方政府投资行为的监督，以及对财政资金的严格审查。（二）完善投资制度建设，实现投资主体转变，加快建立新的监管机制。一是减少政府投资范围。进一步扩大企业投资领域，凡是符合国家产业政策的竞争性项目都应鼓励企业去投资。进一步推进审批制度改革，把项目审批制改为登记备案制。政府主要发挥规划、监督、指导的职能。二是改变政府投资方式。变过去的直接投资为间接投资，充分运用补贴、贴息、参股等多种方式，支持产业化、市场化、社会化的项目投资，发挥示范效应，吸引社会资金跟进，使政府投资起到“四两拨千斤”的作用。三是加快发展中介评估机构。要积极发展由银行、证券、行业协会等方面人员和有关专家学者组成的中介评估机构，对投资项目的可行性进行分析，推动投资决策科学化、民主化。因此，建立一个良好而真实的项目后评估工作体系，使之真实准确地反映建设项目的绩效，有助于政府随时总结经验，及时解决存在的问题和困难，有效地促进改善新项目的投资、规划、开发、管理建设条件和效率，提高项目决策的科学化水平。（三）深化金融体制改革，完善资金管理制度。首先，要完善财政预算管理绩效评价体系。在各种项目的建设中，把中央和地方政府的风险、利益统一起来。其次，进一步完善贷款管理体制。建立健全银行内部监督制约机制，完善银行贷款审查机制，对贷款经营过程实行全面的监督管理。并要加强货币政策宏观经济调控，防止因低水平重复建设而出现的呆账、坏账。（四）建立重复建设责任追究制度。对重大投资项目的决策者、调研者、执行者都要记录在册，跟踪评价，并与考核奖惩挂钩。对于那些不负责任滥批滥上项目的决策者，要在查清事实的基础上，给予行政处分直至追究法律责任。要在各级政府内部形成和完善重复建设抑制机制、责任追究机制，并逐步使其法制化。综上分析，重复建设原因是多方面造成的，既有体制上的因素，也有管理上的缺陷。关键还是要完善体制，仅仅严把审批环节是不能从根子上解决问题的。解决基础设施重复建设的问题是一个系统的社会工程，涉及到社会经济的