社会组织发展的深层困境及其对策研究

社会组织建设与管理，是当前社会管理创新的着力点和重要突破口，也是社会良性运行和协调发展的重要外部条件，不仅是衡量一个国家和社会自由发达程度的标志，而且也是社会发展和公民权利的客观需要。从重塑国家与社会权力关系的角度来讲，社会组织有助于形成“小政府、大社会”的社会管理体制新格局，从而实现“善治”。譹訛根据发达国家的发展经验，只有大量的社会组织参与到公共服务和社会管理实务中，才能有效弥补“政府失灵”、“市场失灵”，形成政府与民间“共同治理”的格局，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转型。改革开放特别是党的十六大以来，我们党高度重视社会组织建设。社会管理理念的转变直接促进了党和政府对社会组织的重新定位，国家“十二五”规划在社会建设和社会管理创新中赋予社会组织相应的角色、任务。党的十八大报告指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。但社会组织整体增长乏力，并没有出现预期的大发展大繁荣的局面。基于此，本研究拟深入分析社会组织发展的深层困境，拟对推动社会组织快速发展寻找一种解释的路径。一、当前我国社会组织发展的现状及存在的问题1.社会组织发展的空间越来越大，总体良好，但仍需进一步厘清人民对社会组织观念的认识改革开放前，在与计划经济体制相适应的全能型政府管理模式下，政府成为社会管理的唯一主体，马克思主义的“国家管理社会化”错位为“社会管理国家化”，社会组织的发展受到压制，政府对社会管理的大包大揽，使经济社会发展陷入严重的困境。改革开放以后，社会主义市场经济体制的确立以及政治环境、社会生活、文化观念的变化，给社会组织的发展提供了基础和空间。特别是党的十六大以来，党和政府针对社会组织出台了一系列文件政策，这不仅表明党和政府对社会组织的重视，还预示着社会组织在现代社会中的作用开始得到政府的认可，预示着党和政府对社会组织的态度由管制、防范开始走向规制、培育和支持。党的十七大报告明确指出，要重视“社会组织建设与管理”到“十二五”规划明确提出建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，中央对于社会组织管理在指导思想和顶层设计上已经全面完成了对双重管理体制的整体突破。民政部通过签订省部协议，设立改革创新观察点，直接突破多种类型社会组织登记管理限制以及对地方实践的肯定、鼓励和推广，极大地推动了社会组织的发社会组织发展的深层困境及其对策研究谭日辉摘要：培育扶持社会组织日益成为新时期党和政府的重要工作。但由于我国社会组织发展正处在从控制性管理向服务性管理的转型时期；支撑社会组织建设的制度平台尚不完善；部分社会组织的负面效应在一定程度上被放大；以及培育扶持社会组织发展的文化氛围还处在转型期等制约着社会组织的发展。为培育扶持社会组织，政府应加强顶层设计，抓住制度建设这个根本，抓住典型地区社会组织建设这个关键，抓住公信力这个核心，抓住人才建设这个基础，最终促进社会组织步入全面发展和大幅提升时代。关键词：社会组织；深层困境；对策探讨作者简介：谭日辉，北京市社会科学院副研究员，博士后（北京100101）基金项目：北京市哲学社会科学规划重点项目“社会心态与民生建设研究”（13JDSHA005）·32·ChaoXing展，党的十八大报告指出要给社会组织更多的发展空间。由是观之，社会组织发展“政策利好”，空间越来越大。但同时也要看到，人民对社会组织发展的一些观念仍需进一步厘清。由于受历史因素的影响，政府对社会组织的发展依然忧心忡忡，主要表现在怕担责，一旦注册的社会组织在政治上、经济上以及社会形象上出现污点，那么与该社会组织相关的业务主管部门、审批部门就要承担相应的行政责任，直接影响到单位负责人的升迁，因此，在很多情况下，一些部门出于自身利益的考虑，或者出于宁肯不干事，也不要出事的观念，对社会组织的发展采取不理不睬的政策，既不支持也不反对，但就是不登记、不注册，迫使大量的社会组织转而向工商部门登记，从而形成了目前大量的在工商部门登记注册的社会公益组织。据俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%～10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”，从而使得大量的社会组织游离于政府监管之外，处于非法地位，严重制约了社会组织的发展。2.社会组织发展的重要性已成为社会各界共识，但社会公信力问题也越来越凸显理论和实践均已表明，社会组织在提供公共物品和公共服务方面发挥了举足轻重的作用。公共部门、私营部门和第三部门构成当代世界公共事务管理中三大治理主体，多中心的、自主的治理结构正在形成。社会组织可以依靠道义的力量征集物质资源和人力资源，它在动员资源解决重大问题和提供公共物品和公益服务方面发挥着不可替代的作用。社会组织从事社会公益事业，缓和了社会矛盾，改善了政府和公民的关系，有助于增强公民的政治认同感。有鉴于此，各国政府都在努力寻求与以社会组织为主体的第三部门结成合作伙伴关系，共同承担治理的重任。社会组织还对执政党和政府行为构成了有力的制约，来自民间组织的压力常常迫使政府改变某些政策。许多社会组织特别是新闻媒体还积极主动地监督执政党和政府的行为，揭露政治生活中存在的贪污腐败和各种不法行为，促使执政党和政府采取有效措施减少腐败现象，来自社会组织的监督和制约，推动着执政党和政府的廉政建设，改善了政府的形象，从而进一步增强了公民对政治共同体的认同感和归属感。社会组织是连接政府和公民的重要桥梁和纽带，为公民提供了组织化、制度化的政治参与渠道和手段。向执政党和政府表达自己的利益和要求，并促使政府对公民的要求作出及时和负责任的回应。社会组织的重要性已崭露头角。但在一些热点事件中，社会组织的公信力屡屡受到质疑，特别是2011年，郭美美事件引发的红十字会危机、中非希望工程项目“卢美美事件”引发的中国青基会信任危机、尚德诈捐门事件引发的中华慈善总会信任危机、河南宋庆龄基金会地产事件引发的宋庆龄基金会信任危机等的社会组织的公信力问题正在成为阻碍中国社会组织发展的命脉以及全社会关注的焦点与中心。一些公益组织在利益的驱动下，有的不负责任，不注重服务质量，只顾自己利益，侵蚀公众利益；有的进行违规违法运作，欺骗政府，欺骗社会公众，欺骗消费者，攫取不义之财，更是造成了公益组织信誉的大面积塌陷。公益诚信问题，直接关系到公益事业的健康发展和中国公益事业在国际上的地位和声誉，解决公益组织的诚信问题已经刻不容缓。3.政府和公众对社会组织寄予很大的期待，但社会组织的发展面临着能动性和行动力不足的困境随着社会管理创新的进一步推进，政府对社会组织管理创新的期待有所加强。有学者认为，政府期望社会组织作为沟通社会与政府的桥梁，是政府管理的“减肥剂”，是政府与社会的“黏合剂”。社会公众认为社会组织首先是弱势群体的“保护伞”，是社会公平的“代名词”。公平和正义是人类追求的永恒主题，也是构建和谐社会的内生要求。譺訛但无论是草根组织与政府之间脆弱而带有偶然性的“权宜共生”，还是官办社团与政府之间的“利益契合关系”，都刻画出政府在权力格局上的主导地位。在某种程度上，社会组织必须顺从政府的“指示”，否则便无法“生存”。从社会组织的管理方式或运行模式来看，大多数的社会组织实行的是“家庭式管理”。从社会组织内部的权力配置来看，“能人”效应过重，并且由于社会组织具有一定的公益性与自发性，因此它在发展的过程中必然会“挤占”国家或政府的传统空间，因此国家或政府部门对社会组织就不可能大力鼓励。况且绝大多数社会组织的建立是由政府发起的，而非自愿结社，它们更多代表的是政府的利益，而非社会成员的利益，加之目前社会组织的服务仅限于公益互助领域，因而，难以获得社会的普遍认同。大多数社会公益组织内部没有实行民主治理和问责制，对外则更多地向捐款方负责。很多公益组织提供社会服务的效率很差，并且部分公益组织受经济利益驱使，将营利作为首要目标，与营利性企社会组织发展的深层困境及其对策研究·33·ChaoXing2014年第1期湖南师范大学社会科学学报业的界限日益模糊。一些公益组织甚至成为个人沽名钓誉的场所，作为进入上层社会甚至政府的阶梯，他们在做决策时可能既不征求受惠人的意见，也不对社会公众负责。这样，社会组织自身的行动能力就大打折扣，行动力明显不足。二、社会组织发展的深层困境分析1.当前中国正处于社会转型的关键时期，社会组织建设正从控制性管理向服务性管理转变近百年来，中国经历了政治、经济、社会结构的剧烈转型，社会组织发展也经历了和正在经历着从“严格限制”到“逐步放松”的转变。改革开放前党和国家对社会组织的发展采取严格限制的政策，除了党和政府设立的群众性团体外，不允许其他社会组织存在。虽然1950年政务院通过了《社会团体登记暂行办法》规定了社团登记的管理机关为政务院下属的内务部和地方各级人民政府，但由于实行严格管制，这个阶段，除了党和政府自己设立的工青妇组织和科普组织外，其他社会团体几乎不存在。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主政治的稳步推进，社会组织赖以存在和发展的政治、经济、文化和法律环境发生了根本性变化，我国社会也迅速从传统社会向现代社会转型。1987年民政部起草了《社会团体登记管理条例》，并于1989年由国务院发布实施，该条列在1998年进行重大修改后再由国务院颁布施行。此外，国务院在1998年同时颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。2004年2月，民政部在1988年发布的《基金会管理办法》的基础上，修订并颁布了新的《基金会管理条例》。这三个条例构成了我国现行的社会组织登记管理体制的基本格局。总之，在社会快速转型的过程中，在强化和推进社会管理创新的过程中，我国逐步摸索出了一套具有中国特色的社会主义管理体系：政府依法对社会的规范和管理和社会在法律、政策和道德范围内的自我管理。这种管理体系要求既要不断提高政府管理社会的能力和成效，也要同步加快社会的自我发育，增强社会的自我管理和自我服务能力。由于过去对中国社会的自我管理重视不够，社会组织发育严重滞后，而社会组织的发育成长状况将决定中国特色社会主义管理体系构建的成败。与西方主张社会组织的完全自治以及强调抗衡政府的作用相比，中国特色的社会主义管理体系是在政府主导下充分发挥社会组织的自治和协同作用。社会组织既是社会管理中不可或缺的生力军，也是政府进行社会管理和服务的重要助手和补充。善待、善用和善管等管理理念的转变与提出，说明今后将充分发挥社会组织作用，尊重社会组织的相对独立性，同时在依法监管和社会监督及行业自律下促进社会组织健康发展。总之，我国社会组织的发展正处于从传统到现代的转型进程中。2.制度平台尚不完善，在一定程度上落后于社会组织发展的伟大实践制度，是社会的“基础设施”，是社会的行事准则。社区社会组织的发展壮大必须有政府制度的大力支持。我国在改革开放的过程中，各项制度还处于建设和不断完善的阶段，在涉及国家利益、集体利益、人身安全、治理秩序的经济社会领域已建立了大量的法律制度，但在社会组织管理方面，由于立法规划的滞后以及立法资源的不足，导致我国到目前为止尚没有出台一部针对社会组织的全国性的法律法规，尚缺乏一部社会组织的“母法”，只有分散的几个专门法规，立法层次偏低。这种状况对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等均未做出明确规定，为培育和扶持社会组织的发展找不到法律支撑。信息不对称、团队卸责和分权悖论是组织腐败形成的内生因素，而政治体制与政治文化的缺陷、委托—代理理论揭示的监督机制失灵和社会转型期规则变迁的特殊性则为组织腐败的产生提供了外部社会条件。譻訛破解社会组织发展困境处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面，虽然在个别地方，如深圳、上海、北京、广东等地均有不同层次的规章制度，但整体上立法层级太低，不足以覆盖全国和推而广之，这阻碍了城市社区社会组织的发展和整体上的立法进程，不能适应我国社会组织蓬勃发展的客观形势。3.部分社会组织的负面效应在一定程度上被放大，社会公信力下降导致社会组织的发展举步维艰市场经济本质上是一