《民促法实施条例》中值得关注的问题

《民促法实施条例》中值得关注的问题——《民促法实施条例》（征求意见稿）解读系列（一）自从2016年11月7日全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》（以下称“新《民促法》”）的决定以来，国家层面紧接着陆续出台了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下称《国务院三十条》）、《营利性民办学校监督管理实施细则》及《民办学校分类登记实施细则》。根据新《民促法》的规定，营利性学校财务清算和税费缴纳办法、非营利性学校终止办学清偿后的补偿奖励办法、非营利性学校收费办法（市场化方向）、对所有民办学校的财政扶持办法等关键事项均需根据各省、自治区、直辖市当地有关历史和现实情况制定相应配套政策。新《民促法》已于2017年9月1日实施，然而截止到2018年2月底，全国尚有将近20个省市地方政府尚未出台相应的具体实施意见，已经出台实施意见的13个省市中很多对于上述关系民办学校分类管理改革的关键事项也是语焉不详。究其原因可能不少地方政府都是在观望旧的《民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）将会如何修改，特别是对于民办学校分类管理中涉及的棘手问题，比如举办者权益、税收缴纳、补偿和奖励和民办培训学校的发展等都希望能在《实施条例》中首先得以明确，地方政府再行制定各地的配套政策，但此举事实上已经延缓了民办学校分类管理改革工作的推进。在万众瞩目中，《民办教育促进法实施条例》（修订草案）征求意见稿（以下简称《征求意见稿》）的及时出台对于健全落实民办教育改革的工作机制，实施民办教育的“奋进之笔”确实具有重大意义。一《征求意见稿》修改体现了“规范与支持并举”的原则旧的《实施条例》全文八章五十四条，《征求意见稿》全文八章六十三条，主要以加强“规范”管理、强化“支持”政策为主线，以促进民办教育稳定、健康发展为目的，既坚持改革创新、增加制度供给，又坚持落实落细，注重条文的可操作性，对原有内容做了较大范围的调整，总共修改了24个原条文，新增了17个条文，删除了8个条文，同时调整了章节结构。综合来看，《征求意见稿》修改的内容主要体现在8个方面，分别是：1.加强民办学校党的建设；2.鼓励和支持社会资本进入教育领域；3.完善民办学校举办机制；4.规范办学行为；5.规范培训市场；6.维护举办者合法权益；7.强化教师保障；8.健全监管机制。二《征求意见稿》中值得关注的修改内容（一）民办学校应充分重视党的领导和建设《征求意见稿》中特别新增第四条，要求民办学校应当坚持党的领导，民办学校中党的基层组织应参与学校重大决策并实施监督。同时在其后第十八条、第二十五条及第二十六条中，将党的领导和建设从学校章程、学校决策机构及学校监督机构等规定中予以落实。在我们的法律实践中，特别是学前教育的举办者经常遇到的问题是，幼儿园全园上下都没有党员，那么如何体现“党的基层组织应当参与学校重大决策并实施监督”呢？我们理解，这个规定只是体现了国家的引导性规定，以法律法规形式要求民办学校需要加强党的领导和建设，切实保障民办学校社会主义办学方向。（二）为举办民办学校立新规，从源头上防范办学风险1.明确限制外资进入教育领域根据《征求意见稿》第五条的规定，可预见到在相当长时间内义务制教育阶段禁止外资进入。举办其他类型民办学校的，也应当符合国家有关外商投资的规定。2.明确了非营利性学校举办者变更是否可以获取收益的问题《征求意见稿》明确规定非营利性民办学校举办者变更不得从变更中获得收益，但民促法修改决定公布前设立的民办学校在符合条件的情况下原举办者可以取得补偿或奖励。3.分门别类对民办教育培训机构的举办和管理进行了规范《征求意见稿》第十五条对于民办培训机构而言非常重要，第一次如此明确的区分了民办教育机构的类型，分别明确了各类民办教育培训机构的设立审批权，以及设立条件的决定权。比如设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关的由县级以上人民政府教育行政部门审批；网上学校实施前款规定的文化教育活动应向省级教育行政部门申请办学许可，并取得相应的互联网经营许可；面向成年人开展培训，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等培训服务的机构，可以直接申请法人登记。民办培训机构的设立条件如场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等标准由省级人民政府教育行政部门制定。但是这个规定比较令人费解。就拿面向青少年的英语培训机构而言，怎么判断到底是和文化教育相关还是单纯的只是为了孩子素质提升、个性发展？对于成年人开展的与学校文化教育有关的培训是否可以直接进行法人登记等等问题，我们此后会有专题文章进行分析。4.对民办学校的注册资本登记条件进行了限制《征求意见稿》第二十条明确规定实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。比如高校的注册资本数额不低于2亿元；营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足等。（三）规范民办学校的组织与活动1.《征求意见稿》在第二十六条明确规定了监事机构的组成，落实了民办学校的监督机构及监督职责。“民办学校应当设立监事机构。监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1／3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。”2.《征求意见稿》在第二十八条正式将“减负”纳入法律的明文规定。要求“民办教育培训机构组织实施教育教学活动，应当符合教育规律和受教育者身心特点，不得面向幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年举办或者变相举办与升学相关的竞赛、评级等考核评价活动。”（四）强化对教师与受教育者的权益保障1.《征求意见稿》新增第三十七条保障教师的权益“民办学校应当依法保障教师待遇，为教职工缴纳社会保险费和住房公积金，按照有关规定为教职工建立职业年金等补充养老保险制度。实施学前教育、学历教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，用于教职工职业激励或者增加待遇保障。”2.《征求意见稿》在第四十四条还规定“民办学校收取的费用中用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇的开支，应当不少于所收取费用总额的60%。”3.与旧《实施条例》相比，《征求意见稿》增加约定民办学校的受教育者助学贷款、奖助学金等国家资助政策等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利。（五）健全监管机制，对非营利民办学校的资产与财务加强管理1.建立收费账户备案制度。《征求意见稿》第四十六条规定非营利性学校收费账户应在主管部门备案，主管部门会同有关部门对账户实施监管，必要时可开展审计监督。2.规范关联交易。要求建立关联交易披露制度，公平公正公允的进行关联交易，并且还明确了利益关联方的概念和范围。（六）支持与奖励《征求意见稿》中对于民办学校最大的支持体现在第五十二条“对实施学前教育、学历教育的营利性民办学校，政府依法可以招拍挂或协议方式供应土地，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。”此举可能会大大减轻举办者创办学校初期的资金压力，从而能有效鼓励社会资本兴办教育。（七）法律责任《征求意见稿》增强了法律责任的针对性，不仅在原有基础上完善了民办学校违法行为的情形及处罚（第六十条），还新增了对于举办者或者实际控制人违法行为的处罚（第五十九条），并且建立了举办者行业准入禁止和民办学校决策机构负责人、校长或者法定代表人的从业禁止制度（第六十一条）。多层次全方位丰富了民办学校及其从业人员的法律责任体系。上述我们从民办学校举办者和行业投资人的角度，对《征求意见稿》中最值得关注的七个问题进行了总结，后续我们还会结合实际情况就上述问题逐一展开分析，从多角度考察《征求意见稿》的执行对各类民办学校带来的影响，以及相应的应对措施。当然，这样的解读只能代表我们的个人意见，仅供大家参考，欢迎讨论和交流。