《风景名胜区条例》解读--李振鹏(山东)解析

《风景名胜区条例》解读李振鹏住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室主要内容三、《条例》主要内容和制度二、全国风景名胜区概况风景名胜区：指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区：国家依法设立的自然和文化遗产保护区域，以自然景观为基础，自然与文化融为一体，具有生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能及生态、科学、文化、美学等综合价值。风景名胜区：与国际上的国家公园相对应，同时又有着鲜明的中国特色。风景名胜资源属国家公共资源，风景名胜区事业是国家公益事业。自然保护区：指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。历史文化名城、名镇、名村、历史街区：指保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市、城镇、村庄、街道。文物保护单位：是指由各级人民政府依法确定的、具有重要价值的地面、地下不可移动的一组群体或单体文物，由文物本体、附属物、历史风貌及人文环境等要素有机组成；一般分为国家级、省级、县（市）级3个级别，分别由国务院、省、县（市）人民政府公布，其种类包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟石刻、壁画、近现代重要史迹及代表性建筑等。世界遗产：指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，包括世界文化遗产、自然遗产、文化与自然遗产和文化景观4类。保护地：是指通过法律及其他有效手段进行管理，特别用以保护和维护生物多样性和自然及相关文化资源地的陆地或海洋。IUCN将保护地分为6个类别，即严格自然保护区、原野保护地、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护地、资源保护地。旅游区（风景旅游区、旅游点、景点等）：与风景名胜区、自然保护区等法定意义上的概念不同，旅游区是一个通俗意义上的概念，简单地讲，凡是具有旅游功能的区域均可以称之为旅游区，区域范围很难界定，小到乡村、城市街区，大到整个城市、国土资源。二、风景名胜区概况地位：风景名胜区，与自然保护区、文物保护单位/历史文化名城并列为国家3大法定遗产保护地。等级：分为国家级和省级两个层级。发展：1982年国务院审定公布第一批44处国家级风景名胜区。2012年是风景名胜区制度设立30周年。数量：截至目前，国务院先后批准设立国家级风景名胜区8批共225处，面积约10.36万平方公里；各省级人民政府批准设立省级风景名胜区737处，面积约9.01万平方公里，两者总面积约19.37万平方公里，占我国陆地总面积的2.02％。分布：基本覆盖了我国各类地理区域，遍及除香港、澳门、台湾和上海之外的所有省份。类型：历史圣地类、山岳类、岩洞类、江河类、湖泊类、海滨海岛类、特殊地貌类、城市风景类、生物景观类、壁画石窟类、纪念地类、陵寝类、民俗风情类及其他类14个类型，基本涵盖了华夏大地典型独特的自然景观，彰显了中华民族悠久厚重的历史文化。地方立法：有19个省（直辖市、自治区）制定了地方性法规，82个国家级风景名胜区实现了“一区一条例”。配套制度和规范：国家建设行政主管部门先后出台了《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》、《国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定》、《国家重点风景名胜区审查办法》、《国家级风景名胜区徽志使用管理办法》、《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法（试行）》、《风景名胜区规划规范》、《风景名胜区环境卫生管理标准》、《风景名胜区安全管理标准》等一系列配套制度和技术规范。正在制定部门规章《国家级风景名胜区规划建设管理办法》。三、《条例》主要内容和制度《条例》共分为6章52条。大体归纳为以下几点：一个基本原则：科学规划、统一管理、严格保护、永续利用。五个基本方面：设立、规划、保护、利用、管理。十三项管理制度：风景名胜区设立制度、合法权益保护制度、规划管理制度、建设项目选址核准制度、门票和资源有偿使用费管理制度、项目经营管理制度、管理信息系统制度、年度报告制度、监督检查评估制度、游客容量控制制度、安全管理制度、行政管理（或政企分开）制度、责任追究制度等。新老原则对比老原则：严格保护、统一管理合理开发、永续利用新原则：科学规划、统一管理严格保护、永续利用1、科学规划：只有一个科学的、符合实际的规划才能使风景名胜区适应社会发展的需要，才能真正成为保护、建设和管理的依据。科学规划不仅强调规划编制的科学性，而且要求管理机构严格执行规划，包括了依法编制和实施规划两个方面的要求。2、统一管理：统一管理的关键在于风景名胜区管理机构的统一。这就要求统一监督管理部门，建立统一的监督管理制度，明确主管部门和其他部门的职责分工，各负其责，有效配合。3、严格保护:风景名胜资源是大自然和前人留给我们的自然和文化遗产，十分珍贵和脆弱，极易遭到破环，不可再生。风景名胜区作为一种特殊资源，对开发利用的承载能力是非常有限，超出其所能承受的范围进行开发，就必然会造成对风景名胜资源的破坏。4、永续利用：设立风景名胜区的最终目的是实现风景名胜资源的永续利用，不是为了保护而保护，最终还要服务于人民，服务于社会，服务于发展，服务于生态文明和美丽中国建设。风景名胜资源不仅属于当代人，而且属于子孙后代要实现永续利用，就必须坚持科学规划、统一管理、严格保护，必须从人民群众的根本利益出发，把经济利益、社会效益和生态效益相结合，处理好短期利益和长期利益的关系。《条例》把风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理的各个环节纳入其中，形成一个有机整体。因此，只要是涉及上述5个方面的活动，都属于《条例》的调整范围，应当遵守《条例》的规定。第二章简介：共5条，对风景名胜区的设立做出了具体规定。主要内容：明确了设立风景名胜区的目的与原则，确定了风景名胜区等级体系及其设立标准，规定了申报设立风景名胜区的必备材料，明确了风景名胜区的设立主体及设立程序，建立了风景名胜区内资源财产权利人的合法权益保护制度。地位和作用：风景名胜区设立，是开展风景名胜区各项工作的前提和基础，因此，本章在《条例》中处于基础地位，具有先导作用，其直接关系到规划、保护、利用和管理等章节所作的相关规定。第三章简介：共12条，对风景名胜区规划管理工作做出了原则规定。主要内容：明确了风景名胜区规划阶段；规定了风景名胜区总体规划和详细规划的编制原则、要求、内容和期限；规定了风景名胜区规划的组织编制主体、编制单位、报批主体，确立了风景名胜区规划公示制度；明确了风景名胜区规划修编与修改的规定要求等。地位和作用：风景名胜区规划，是风景名胜区工作的重要依据和行动纲领，是做好风景名胜区保护、利用和管理工作的前提和根本基础。因此，本章规定的内容，是《条例》中保护、利用和管理章节的重要基础。第四章简介：共8条，对风景名胜区保护工作做出了原则性规定。主要内容：明确了风景名胜区保护的原则与措施；规定了风景名胜区管理机构具体保护职责；明确了居民和游览者的保护义务；规定了风景名胜区内的禁止行为；规定了风景名胜区各类活动与项目建设的要求；确定了风景名胜区管理信息系统制度等。地位和作用：风景名胜区保护，是风景名胜区各项工作的核心，因此，本章在《条例》中居于核心指导地位。第五章简介：共8条，主要规定了风景名胜区管理机构应当合理利用风景名胜资源的职责和要求，明确了与有关法律法规的协调关系，确立了风景名胜区监督检查和评估制度、安全保障制度、项目经营管理制度、门票和资源有偿使用费的管理制度，提出了对风景名胜区管理机构及其人员的限制规定等内容。背景分析：妥善处理保护与利用的关系的关键，就是既要做到资源保护优先、开发服从保护，又要实现保护与利用的和谐统一。在当前城镇化、工业化和旅游经济快速发展的时代背景下，在对风景名胜资源进行利用的过程中，许多地方存在着重申报、轻管理，重开发、轻保护的倾向。保护风景名胜资源，简单机械的思维和方式是不可取的。保护风景名胜资源，不是简单地使景区原有的经济、文化发展水平固化、停滞，将某一时刻的一切原貌冻结起来，而应当在发展的新境界中实现保护。地位和作用：针对现实重视短期利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益的错误倾向，《条例》第五章充分适应市场主体在风景名胜资源利用领域的积极性，对新型的市场行为加以规范和引导，从而达到真正积极有效地促进风景名胜区的合理开发和永续利用的目的。本章在《条例》中占有关键性的地位。搞好风景名胜区工作，关键在管理。1、设立制度（三）主要制度解读《条例》第二章，共5条。主要内容有4个方面：明确了风景名胜区的设立目的与区域协调（第7条）；确定了风景名胜区的分级及其设立标准（第8条）；规定了申报设立风景名胜区的必备材料（第9条）；明确了设立风景名胜区的主体、职责和程序（第10条）。第1个方面，设立目的与区域协调：严格保护和合理利用风景名胜资源是风景名胜区工作的出发点和落脚点，贯穿了风景名胜区发展的各个阶段。设立风景名胜区应当本着严格保护和合理利用风景名胜资源的原则，对其可行性和必要性进行研究和论证，确保设立后各项工作的顺利开展。评价：资源价值与状况、管理基础、游览条件第1个方面，设立目的与区域协调：风景名胜区和自然保护区均是依法设立的保护区域。但是两者在设立目的、功能、服务对象、管理方式以及保护管理的法规依据等方面具有差异性。《条例》从制度上对两者的设立进行了协调，避免在同一地域上重复设立，给实际保护、利用和管理工作造成矛盾和冲突。风景名胜区内不得设立各类开发区。（1）名称变化主要基于以下考虑：一是，“国家重点风景名胜区”的概念，容易使公众产生误解，认为除了“国家重点风景名胜区”外，还存在“非重点风景名胜区”；二是，使用“国家级风景名胜区”的名称在形式上，既与“省级风景名胜区”的名称相一致，也可以与国务院批准设立的“国家级自然保护区”的名称相对应，更容易被公众所理解和接受；三是，在实践上，一些地方在称呼，甚至文件中混合使用“国家重点风景名胜区”和“国家级风景名胜区”两个名称，产生混淆，不便规范。第2个方面，分级与设立标准：与《暂行条例》相比，新《条例》在风景名胜区名称、分级、设立标准等方面进行了完善。（2）分级变化在《暂行条例》的指导下，建立了具有中国特色的三级风景名胜区体系。但是，国家级、省级和市（县）级风景名胜区的数量严重不平衡，市县级风景名胜区数量不仅偏少；而且其在资源和价值代表性上，难与国家级、省级风景名胜区相比。为进一步改革与完善风景名胜区体系建设，突出保护重点，《条例》只调整国家级风景名胜区和省级风景名胜区。（3）设立标准自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程；基本处于自然状态或者保持历史原貌；具有国家或区域代表性。自然景观及其反映的自然变化过程：①由地质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；②地质和自然地理结构以及明确划定的濒危动植物物种生境区；③天然名胜或明确划定的自然地带；④地球演化史中重要阶段的例证（如寒武纪、白垩纪等）；⑤地质过程（如冰河作用、火山活动等）、生物演化过程（如热带雨林、沙漠、冻土带等生物群落）、以及人类与自然环境相互关系（如梯田农业景观）的例证；⑥自然现象、地貌或具有罕见自然美的地带（如河流、山脉、瀑布等生态系统和自然地貌）；⑦动植物物种的栖息地（包括动植物聚居的生态系统）；⑧其他经认定具有重要价值的自然景观或自然生态过程。生物多样性地质景观自然美文化景观及其反映的历史文化发展过程：①代表一种艺术成就，一种杰作；②在一定时期内或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过重大影响；③为一种已消逝的文明或文化传统提供一种重要见证；④作为一种建筑、建筑群或景观的范例，展示出人类历史上一个（或几个）重要阶段；⑤作为传统的人类居住地或使用地的范例