第七章公共人事行政

第七章公共人事行政主要内容第一节公共人事行政概述第二节西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势第三节中国公务员制度的主要内容及发展构想学习目标1、重点掌握人事行政的含义。2、理解中西人事行政的共同原则，以及西方和中国人事行政特有的原则。3、理解公务员制度的基本内容。4、一般了解西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势。5、理解中国公务员制度的主要内容及发展构想。第一节公共人事行政概述一、人事行政的含义及特征（一）人事行政的含义“人事”是指社会生活中的人与事、人与人之间的关系。对这种关系的组织、指挥、协调、控制即为人事管理。这一管理活动有两个重要环节：一为用人，二为治事。二者有机统一，即“用人以治事”。公共行政学研究的人事行政，则是一种特定范围内特定对象和特定内容的人事关系。人事行政中的“人”指公务员；人事行政中的“事”指公共事务。人事行政就是国家各级人事机关依照法律、法规、制度和措施，为完成一定的行政目标与社会目标，对政府公务员实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、退休等进行管理。概念辩析（1）：人事行政与人事制度人事制度在广义上，是指社会组织对其工作人员的管理而制定的种种系统化规范化的规定，它包括人事行政制度；在狭义上讲，人事制度就是人事行政制度的简称，也可称为公务员制度或文官制度。此处人事制度，主要是从狭义层面理解的。人事制度是静态的，偏重对人与人之间、事与事之间关系的规范，因而是人事行政的一种法定形态；人事行政则是静态、动态结合的，除了相关制度方面的规定，还有非制度方面的因素，如成员的观念、行为取向等。人事制度是人事行政的法定形态，人事行政包括人事制度。概念辩析（2）：人事行政与人事管理人事管理是通过制定相关法律、法规、制度和措施并进行具体的应用，以对组织成员进行招募、使用、管理等。政府的人事管理就是人事行政，它是人事管理在政府范围内的应用。（二）人事行政的特征1、人事行政的一般特征（1）人事行政是静态的（2）人事行政是动态的（3）人事行政是生态的（4）人事行政是心态的（张国庆，1990）2、人事行政的现代特征（1）人事行政观念变化（2）人事行政范围扩大（3）人事行政方法改变（4）进一步强调功绩制原则（5）进一步推行专业化和专家行政（6）法治与人治相结合（7）重视和发展人事行政技术（8）重视和应用“人性激励”（9）进一步强化人事监督（10）重视和实施人事行政改革（张国庆，1990）二、人事行政原则人事行政原则是指对人事行政活动具有普遍指导意义的一些准则和要求，是人们对人事行政活动规律的归纳与总结。（一）中西人事行政制度的共同原则1、公开原则政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志。公开的范围与程度，是国家政治制度民主化程度高低的重要标志。公开原则要求人事行政活动必须公诸于一切相关当事者，包括从考选到退休的全过程，只要不涉及国家机密就应当公开。2、公正原则公正原则是指人事行政制度在运行过程中应公正地对待公民和公务员，不能有所偏袒。人事行政制度的所有事项都必须按照公开的法律法规运行；负责人事行政制度运行的政府机关及其工作人员，不受公民或公务员当事人的身份、地位、权势、财富等法外因素的影响；公民或公务员当事人在法律法规范围内，能充分掌握信息，充分表达自己的意愿，充分显示自己的能力与水平，等等。3、法治原则法治原则要求公务员考试、录用、考核等环节都有严格的法律法规规定，公务员管理机构必须依法对公务员进行严格管理。公务员依法享有权利，公务员所在机关不能剥夺公务员依法享有的各种权利，公务员个人也不能在法定权利之外谋取个人特权，公务员个人也必须依法履行自己的义务。公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政，既不可弃权失职，也不能越权行事，否则要受到法律的制裁。（二）西方人事行政制度特有的原则1、政治中立原则政治中立，主要指公务员不能参加和支持党派活动，不得以行政权力偏袒某一政党，不得以党派偏见影响决策等。2、两官分途原则两官是指政务官和业务官（或称事务官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、管理形式、职责范围等方面属于两种不同的类型，对两类官员的管理应当有所区别，两类官员不能交换任职，职责也不能交换履行。3、分权制衡原则分权制衡是指权力分立，以权制权，这是西方资产阶级国家政权形式的重要原则，也是人事行政制度的基本原则。（三）中国人事行政制度特有的原则1、四项基本原则四项基本原则是中国所有政治制度必须坚持的原则，也必然是中国人事行政制度必须坚持的基本原则。中国的人事行政制度坚持四项基本原则，体现了中国共产党对人事行政制度的政治领导地位。它要求公务员在政治上、思想上和行动上必须认真执行党的路线、方针、政策，始终坚持和维护四项基本原则。2、党管干部原则党管干部原则是中国干部人事制度的根本原则，也是中国实行人事行政制度的政治前提。公共行政学第二十讲主讲教师：孙德超学时：48坚持党管干部原则，是坚持党的领导的具体体现和根本保证。具体表现为中国共产党根据社会主义现代化建设和全体人民需要，制定与人事行政制度有关的路线、方针、政策等；中国共产党通过各级党的组织对公务员中的党员干部进行教育和监督。3、德才兼备原则中国公务员的“德”是指公务员的政治素质、思想素质、工作作风、人格修养、心理素质等。中国公务员的“才”是指公务员具有的才学和才能，结合具体岗位则是指公务员具有的综合知识和综合能力、专业知识和专业能力。4、民主参与原则人事行政制度坚持民主参与原则，是贯彻宪法精神的具体体现。具体表现为：公民选举产生的人民代表及由他们产生的人大常委会有权监督和罢免不称职的公务员；公民有权依法担任公务员，以参与政府对国家相关事务的管理。三、公务员制度的基本内容（一）理解公务员1、公务员的由来“公务员”一词，是从英文“civilservant”翻译过来的。2、公务员的范围公务员的范围就是公务员的外延与边界。（谁是公务员？）（1）小范围的划分公务员指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。同公务员法规适用范围相一致。典型国家：英国及许多英联邦国家。（2）中等范围的划分公务员指中央政府的所有公职人员，包括政务官与事务官。适用于国家公务员法规的只是事务官。典型国家：美国。（3）大范围的划分公务员指从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的正式工作人员。典型国家：法国、日本。3、西方国家公务员的分类政务类公务员和事务类公务员政务类公务员：通过选举或任命产生，与相应政党共进退，行使决策职能。事务类公务员：通过考试产生，不与执政党共进退，负责执行职能。4、我国公务员的含义及范围1993年《国家公务员暂行条例》各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。2005年《中华人民共和国公务员法》依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。根据《公务员法》，公务员包括：（1）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员。（2）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。（3）行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。（4）政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。（5）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。（6）检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。（7）民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。二、理解制度讨论：假设有7个人，作为参与者，如何制定规则，确保分粥行为的公正（每个人分粥大体相等）？制度一：指定一个人专门负责分粥事宜，使其成为专业分粥人士。很快大家发现，这个人为自己分的粥最多。大家认为，不受制约的权力将导致腐败，这种制度有缺陷、不足取。制度二：大家轮流主持分粥，每人一天。这样等于承认了个人有为自己多分粥的权力，同时给予了每个人为自己多分粥的机会。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余六天都常常挨饿。公共行政学第二十一讲主讲教师：孙德超学时：48制度三：大家民主选举一个信得过的人主持分粥。这位品德尚属上乘的人开始还能公平分粥。但不久以后他就有意识地为自己和向自己溜须拍马的人多分。大家认为这一制度将导致腐化和风气的败坏。制度四：民主选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成民主监督与制约机制。这时，公平基本上做到了，可是由于监督委员会常常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，等分完粥，粥早就凉了。制度五：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里的粥每次都是一样多，就像用科学仪器量过一样。每个分粥的人都认识到，如果七只碗里的粥不相同，他确定无疑将享用那份最少的。思考1：如何在制度5的条件下寻求自身利益最大化？思考2：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特征？思考3：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？思考2：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特征：1、制度的合理性，是指制度本身针对了客观存在的现实问题，并在一定程度上反映了客观问题的发展趋势。2、制度的明晰性，是指制度必须明确、清晰，具有可执行性。3、制度的稳定性，是指制度在其有效期限内处于一种相对稳定的状态，前后一致、具有连续性。4、制度的协调性，低层次的是指制度在其适用的时空范围内，不得与其他制度相抵触、相矛盾；高层次的则指制度与相关制度之间相配套。思考3：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？监督机制惩罚机制三、公务员制度的基本内容公务员制度也称人事行政制度，是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法律法规和制度体系，其实质是制度化、法律化的人事行政关系。具体而言，公务员制度包括人事分类制度、更新机制、激励机制、行为调控机制。其中，人事分类制度是实现科学管理的前提和基础。1、人事分类制度人事分类制度是各国政府依据一定的标准，对公务员进行门类划分，从而为公务员管理提供科学的依据。人事分类制度通常都是围绕人和事进行的，对这两方面的着力点不同，形成了不同的分类制度。人事分类的基本制度包括品位分类和职位分类。公共行政学第二十二讲主讲教师：孙德超学时：48职位分类是一种以事为中心的人事分类制度，其基本做法是将行政组织体系中的各个职位，按其工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等，区分为若干规范化的种类和级别，以此作为公务员管理的依据。品位分类是一种以行政人员的学历、文化程度或资历等个人条件为主要分类依据的人事分类方法。只要具备一定官阶，就可以担任与此级别相应的不同业务性质的职位，并享受相应级别的待遇。两种分类制度各有利弊，近年来，这两种制度出现了一种相互影响和取长补短的趋势。2、更新机制更新机制是指各国政府按照相关规定并结合工作需要，实现公务员更新和公务员素质更新。更新问题不仅仅因为自然规律（如达到法定退休条件）而产生。随着社会发展变化节奏明显加快，社会问题日益复杂，政府一方面需要不断补充新鲜血液，实现人员更新，另一方面也需要不断提高现任公务员的业