新形势下PPP项目模式的研究初探

1对新形势下推行PPP模式的思考和建设“十二五”期间，我区经济社会飞速发展，特别是上海通用汽车等重大项目的落户建设，对全区经济产业结构的调整和优化产生了巨大的影响。围绕通用项目、金口新城、城乡统筹发展等进行的基础设施配套，区政府投入了大量建设资金，同时也相应产生了一定的地方性债务。在经济结构调整、加快政府职能转变及新《预算法》正式实施、地方政府融资平台叫停的新形势下，作为国家发改委、财政部力推的PPP建设模式将在政府投资中发挥极其重要的作用，研究、探索新形势下的PPP项目建设模式对我区十分重要，势在必行。一、PPP项目模式辨析（一）PPP模式基本概念PPP，是Public-Private-Partnership的字母缩写，即“公共私营合作制”或“公私合作伙伴关系”，实质是民间资本参与公共基础设施建设和公共事务管理。PPP项目模式有广义和狭义之分。广义上的PPP是公共部门与民间资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系的总和，如服务外包、租赁经营、特许经营、剥离（非公有机构拥有）等多种关系模式都包含在内。狭义上的PPP是一系列项目融资模式的总称，主要有O&M（运营和维护协议）、MC（管理合同）、BOT（建设-经营-移交）、BOOT（建设-拥有-经营-移交）、LBO(租赁-建设-经营)、2TOT（转让-经营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、B00（建设-拥有-运营）等模式。(二)现阶段我国对PPP模式的认识在我国，不同时期对PPP模式理解存在很大差异。为统一认识和规范操作，2014年12月2日，国家发改委下发了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，从具体操作层面给出了指导性意见。文件明确了各地正在尝试实施的BOT、BOOT、委托运营等模式是PPP模式之一。文件指出，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。按照这种细分，我区目前已经实施的污水处理厂、城管道路清扫外包等项目采取的也是PPP模式。（三）PPP模式的主要特点综合来看，PPP模式之所以区别于其他的建设模式，主要3有四个方面的主要特点：一是风险共担。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。二是身份转变。政府由“建资产、购资产、补建设”转向了“管规范、购服务、补运营”，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”。三是不增加政府债务。一般情况下，PPP项目只涉及到资产移交。四是伙伴合作。政府和社会资本企业共同参与项目建设运营，责任共担，互利共赢，是一种扁平式的平等的合作伙伴关系。二、我区大力推行PPP模式的必要性（一）来自于改革倒逼机制的压力《中华人民共和国预算法(2014年修正)》中指出，从2015年1月1日起政府债务将分门别类纳入全口径财政预算管理，并提出，除“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。2014年9月21日，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），明确规定“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”、“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”等。也就是说，一般意义上的政府融资平台的融资功能已基本终止。在这种形势下，我区为确保在“十三五”期间全区经济社4会的持续发展，必须主动适应体制机制改革，在大力争取发行政府债券的同时，着力研究和充分利用PPP建设模式，用足用活现有政策资源。（二）来自于建设资金不足的压力未来几年，我区工业核心示范园区建设等已经实施的融资建设项目将至少产生130亿的资金需求，其中有近30亿的硬性资金需求，预算内的政府投资项目至少将有24亿资金需求。此外，已有融资资金相继进入还款高峰期，还本付息的压力会越来越大。每年的议提案、政府实事和在急的民生、基础设施类项目也将产生新的资金需求，项目拓广和资金能力之间的矛盾将日益突出。但我区如果抓住机会，大胆尝试，把尚未实施的融资项目采取PPP模式实施，把部分实施中的融资项目转化为股权合作的PPP模式，把待实施的部分项目作为PPP项目重点推出，广泛吸引社会资本多元化投入，将在很大程度上缓解存量债务、新增债务和项目投入的资金压力。（三）来自于潮流推进的压力中央关于投融资体制、财税管理体制改革有关政策出台前后，PPP项目中央试点和地方工作需求因素相互叠加，在全国已经形成了研究、探索和实践PPP项目的热潮，黑龙江、吉林、江苏、山东、湖南、宁夏、福建、上海等多个省市区正在密集地展开调研，着手PPP项目试点，大有百舸争流、万箭齐发之势。我区作为全省县域经济的排头兵，经济社会快速发展，大5批项目已经上马实施，规划前景让人期待，在PPP项目快速推进的潮流中，不进则退。我区必须要先行先试，多方争取，只有激流勇进，顺势而为，才可以抢夺先机，勇立潮头，领先发展。三、我区推行PPP模式存在的主要问题（一）实施机制不健全PPP项目的审批和实施涉及到多个部门多个层级，环节多，时间长，按照我国目前的审批管理体制，在行政许可审批上，地方政府很难有创新和逾越的空间，项目审批协调依然存在困难。同时，当前与PPP相关的法律法规的完整性和适应性不强，投资体制改革相对滞后。我区目前还没有PPP模式的相关制度和文件。（二）老旧观念难改变长期以来，政府是公共项目的主导者、控制者、提供者，要完全按照市场规则和“伙伴合作”的要求来运作项目还需要一个过程。PPP项目管理中需要考虑多方的协调，要求高，规范强，情况复杂，操作困难，管理者可能会存在畏难情绪和抵触情绪；项目单位容易把PPP当成一个“来钱快并且用得轻松”的途径，但对项目建设中存在的政策风险、财务风险、运营风险、法律风险等诸多风险认识不足，可能会盲目上马。（三）前期准备不充分6PPP项目周期长，建设、运营长达20-30年，影响PPP项目建设运营的不可预测和变化因素很多，如何准确辨识风险并合理分担将是一个重大挑战。目前，我区对区内实际项目需求客观上调研不够，对适合PPP模式的项目类型研究不足，专业机构和人才极度缺乏，这与PPP模式要求的精心设计、精密建设、精致管理的要求还存在较大差距。（四）管理能力待提高政府对PPP项目的管理需介入到项目前期、建设、运营、绩效、评价、补贴、移交等多个环节，涉及面广，规范性强，时间跨度大，协调层面多、技术标准强。政府作为社会公众事业的管理者，又要力争社会综合效益的最大化，如何协调好不同利益诉求，比较困难。四、对我区推行PPP模式的建议（一）建立统一的PPP管理机构政府要成功推广应用PPP模式，首先要建立统一的管理机构，建议迅速成立由区政府牵头，各职能部门共同参与的PPP项目工作领导小组，研究确定PPP发展目标、政策、规划及项目的审批等，统一协调和部署全区的PPP工作。领导小组下设PPP项目中心，重点做好PPP工作的规划指导、宣传培训、项目筛选、信息发布、融资支持、合同管理、争议协调、统计研究和绩效评价等。各街道、办事处和相关项目单位要成立PPP7工作专班，负责本地区、本部门PPP项目的储备与开发，提交项目可研报告及初步实施方案等。（二）建立分类指导的PPP项目库要围绕“一个率先、三个示范”的战略思路和“三个江夏”的战略目标，精心筛选一批基础设施建设、民生工程、社会事业和生态工程的PPP项目，开展PPP项目试点。结合“十三五”规划编制工作，针对不同项目分别纳入到全区国民经济和社会发展规划，纳入到各行业专项规划和区域规划。通过科学筛选，把收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目作为PPP模式推广的重点，如清水入江、污水处理、垃圾处理、养老服务设施、保障房建设等。同时积极推荐PPP试点项目，争取将一批精品项目列入国家、省、市试点。（三）强化PPP模式的培训引导工作PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，需要一批既有理论又有实践经验的复合型人才。我区要加大相关专业人才和管理人员的引进力度，同时抓紧对相关部门和项目管理人员开展全方位、多层次的培训。要建立公开高效的信息发布渠道，通过各种方式发布全区PPP项目库，及时向社会发布相关政策,公开市场准入和投资等方面的信息，对PPP项目投资者起到引导作用，吸引社会各方面的资金积极踊跃参与。8（四）研究适应PPP模式发展的相关政策良好的政策环境是保证PPP项目顺利实施的关键所在。要完善PPP项目财政资金管理，健全PPP项目债务风险管理机制。探索建立对运营收入不能覆盖成本和合理收益类项目的效益测算和补贴机制，合理确定补贴金额，切实防范和控制财政风险。要加强对PPP项目公共产品或服务质量和价格的监管，督促社会资本严格履约，保证在PPP项目的全生命期内，政府监督管理职责不缺位。