中国社科院-欧盟应对债务危机的长效机制和制度改革-110927

欧盟应对债务危机的长效机制和制度改革摘要：由于债务危机的冲击，欧元区和欧盟的金融稳定性面临巨大不确定性。欧洲债务问题具有制度性基础，财政纪律长期松驰、内部经济结构不平衡、财政政策货币政策二元结构矛盾以及欧洲一体化等都是重要根源。欧元区和欧盟需要在成员国财政纪律、财政货币政策协调、金融稳定长效机制以及成员国资格管理机制等方面做出深远的改革，直面成员国经济结构差异、要素流动和资源配置、政治团结等问题，同时防范银行业危机，才能夯实欧元区和欧盟金融和经济稳定的基础。主题词：欧洲债务危机制度根源改革金融稳定欧元区和欧盟在欧洲债务危机的救援中发挥了主导作用，并出台了超逾市场预期的救援措施，但是欧盟现行的救援体系更多是一种短期的应对机制，是一种应急的机制，而在中长期的风险防范、维系金融稳定性和制度保障方面仍然具有缺陷，需要进行长足的改革。[e-mail]btCrisis－No.0032索罗斯（Soros）就指出，捍卫欧元区整体的金融稳定性并非是一件容易的事情，因为欧元区和欧盟尚未找到解决金融稳定性的有效机制，因为目前欧元区和欧盟的机构安排中并没有这种机制1。弗格森（Ferguson）也指出，由于欧洲货币联盟(EMU)的架构设计，欧盟、欧元区其它成员国或欧洲央行为希腊政府纾困的有效机制实际并不存在，希腊即使得到救援也很难提升其偿付能力，甚至连让希腊脱离欧元区的机制都不存在2。为此，欧盟需要在中长期的应对机制和相关的制度改革做出更多的努力,实际上欧盟需要一个统一的框架来应对债务危机3。一、引发欧洲债务危机的制度缺陷从全球的视角出发，全球金融危机是欧洲债务问题的外部诱因。各个经济体为了应对金融危机，扩大财政支出是必然的选择，金融危机直接扩大欧洲经济体的财政赤字和公共债务规模。但是，欧洲债务问题的普遍性和严重性均超出欧盟的自我约束和市场的预期，其内在的根源和制度性缺陷发挥了主导作用。欧盟内部经济结构不均衡是债务问题的结构性因素。由于欧盟内部经济体经济周期、生产效率和全球竞争力存在巨大差异，各成员国政府面临收入降低和支出增加的双重困境，只能选择扩大财政赤字以应对经济和社会问题。欧洲中央银行一项关于欧元区财政可持续性的研究中指出，人口老龄化是欧元区财政状况可持续的重大风险，而在欧元区内部，各国的人口结构是存在差异的，而且针对人口的福利政策也是有差别的，这将导致欧元区各国对人口问题的财政应对是不一致的4。部分成员国财政状况持续较差、财政纪律长期松弛。目前，以“欧猪五国”（PIIGS）为代表的欧洲债务问题是传统财政收支问题，这说明欧盟成员国的财政审慎性具有缺陷，欧盟需要加强财政纪律的改革。这一缺陷之前实际上是有防火墙的，就是欧盟《稳定与增长公约》关于成员国财政赤字不能超过3%的规定，否则成员国会被惩罚。但是，2005年初，欧盟同意其成员国财政赤字可以“暂时”超过3%。希腊和东欧国家的债务问题是一个长期的问题。希腊在上世纪末以来财政状况一直处于较差的状态。为了1Soros,George:TheeurowillfacebiggerteststhanGreece,FinancialTimes,March232010.2Ferguson,Niall:AsGreecegoes,sogoesAmerica,FinancialTimes,21stFeb.2010.3JeanPisani-FerryandAndreSapir:Europeneedsaframeworkfordebtcrises.FinancialTimes,28April2010.4EuropeanCentralBank:FiscalsustainabilityandpolicyimplicationsfortheEuroarea,workingpaperNo.994,January2009.3能加入欧元区，希腊提供了虚假的财政数据，1998年财政赤字占GDP为4.1%，而报告仅为2.5%；1999年赤字占比是3.4%，而报告仅为1.8%5。2010年美国高盛公司由于替希腊发行债券中存在隐瞒希腊真实债务水平而遭美国法院的调查。更值得注意的是，欧元区财政政策与货币政策“二元结构矛盾”是制度性根源。在欧元区内部实行统一的货币政策，而各成员国实行自主的财政政策。为降低货币政策带来的经济波动并促进增长与就业，各成员都具有扩大财政支出的倾向，这是欧元区公共债务居高不下的主要原因。财政政策和货币政策的政策效果在经济周期不同阶段具有差异性，在经济衰退和萧条阶段，财政政策的效果一般更加明显。在应对经济波动中，与其他国家相比，欧元区的货币政策需要谈判协调，其政策的时效性较差。而且欧洲央行的政策框架主要来自德国央行的通胀目标制6，即使在全球金融危机的应对中，欧洲央行对过度宽松的货币政策一直保持警惕。在货币政策受到约束的时候，为了增强政策效果和提高政策的及时性，欧元区成员国就发挥财政政策的“主动权”，扩大财政支出促进经济增长和就业。这相当于是欧元区各成员国的货币政策“一条腿”被绑在一起，而财政政策“另一条腿”自行前进，昀后造成“一条腿走路”的困境，其中的一个结果就是公共支出过度膨胀，赤字大幅上升，进而出现债务不断累积和主权信用问题。昀后，欧洲债务问题暴露了欧洲一体化的制度缺陷。拉赫曼（Rachman）认为，希腊危机及欧洲债务问题暴露的是过去60年来欧洲一体化进程的基础问题。欧洲一体化不仅是要建立一个单一市场，更是要建立一个政治联盟。而欧元则是通向政治联盟的一个重要步骤，甚至是决定性的进展7。但是，欧元计划的根本问题是野心太大8。20世纪90年代，在未建立政治联盟的情况下成立货币联盟的困难曾引起深入讨论，但这些困难随后却完全被忽视，认为采用单一货币的风险或许是可控的。创立欧元的目的，原本是为了解决因汇率变动可能对单一市场参与国造成不利而引发的矛盾。当时认为，消除这些令人困扰的汇率变动，就会消除各方之间不和的深层根源。但事实上欧元区内部汇率信息的缺失，导致各方并没有对竞争力差异的显著拉大感到不安。5Eurostat6Wolf，Martin:WhyGermanycannotbeamodelforeurozone,FinancialTimes,March312010.7Rachman,Gideon:Greecethreatensmorethantheeuro,FinancialTimes,February222010.8Taylor,Martin:Apseudosolutiontothecentralfailingofacurrency,FinancialTimes,March292010.4在这个难以废止的货币联盟中，南部成员国本应加强财政纪律，北部成员国则应被鼓励稍稍放松一些，而实际情况正好相反9。欧元创始人之一奥特马尔.伊辛（OtmarIssing）曾指出，欧元的设计宗旨就是成为一个货币联盟，而非政治联盟。“在尚未建立一个政治联盟的情况下就创立货币联盟，是一种本末倒置的行为”。因为完善的货币要求央行和财政部两者兼备。财政部不必用来在日常基础上向公民征收税款，但必须能够在危急时刻发挥作用。当金融体系面临崩盘危险时，央行能够提供流动性，但只有财政部才能处理偿付能力问题10。拉赫曼认为，在欧洲一体化的进程中，必须创设共同的欧洲税收机制，建立欧盟成员国之间大宗财政转移的机制，但是现实根本不存在。欧元所要求的那种政治一体化，在非常基本的层面上影响到普通民众，因为其中涉及到了税收和支出等重大抉择。欧盟大部分民众对于本国的归属感仍远远强于欧盟。各成员国在相互支援方面的意愿较低，昀后的结果是欧元区实力较弱的成员国能会“被抛弃”。这个结果的负面影响将超出欧洲货币联盟，欧盟也将遭遇一场信任危机，欧盟获得的所有权力都可能面临质疑11。实际上，欧盟的制度性缺陷还体现在欧元区。欧元区作为昀优货币区理论的一大实践，成为国际经济学领域中政策实践的壮举。但是，昀优货币区是建立生产要素流动性准则的基础之上的，即生产要素在区域内的流动可以替代汇率弹性对国际收支的调节作用，从而稳定区域内的就业水平和物价水平，为此要素流动性是昀优货币区的基础性条件12。昀优货币区及固定汇率制度需要考虑的主要指标包括经济开放程度、经济发展水平、进出口贸易的商品结构和地域分布、金融市场深度、广度及其与国际金融市场的一体程度以及通货膨胀率13。但是，不管是从要素自由流动还是其他指标看，欧元区扩张之后其成员国经济周期、经济结构和宏观经济指标差异较大，生产要素尚未能全部自由流动，尤其是劳动力，因此就造成了货币区内成员国资源无法实现昀优配置。这更是欧元区和欧盟出现经济结构和政策取向难以趋同的重大原因。9Taylor,Martin:Apseudosolutiontothecentralfailingofacurrency,FinancialTimes,March292010.10Issing,Otmar:EuropecannotaffordtorescueGreece,FinancialTimes,February152010.11同上。12Mundell,RobertA:ATheoryofOptimumCurrencyAreas,AmericanEconomic.Review,1961,p657-665.13Mundell,RobertA:TheMonetaryDynamicsofInternationalAdjustmentunderFixedandFlexibleExchangeRates,QuarterlyJournalofEconomics.May1960,74,p227-575二、欧盟制度性改革的深化针对上述的制度性缺陷，欧盟现行的金融救援框架中并没有给出具有针对性的政策措施和改革计划，实际上欧洲更重要的任务是强化中长期的危机应对机制和制度性改革，以从体制上降低更严重的债务危机爆发的可能性。首要的是欧盟需要强化其财政纪律。欧盟及其成员国的财政审慎性具有缺陷，欧盟需要加强财政纪律的改革。一是欧盟要对成员国的真实债务水平进行一次全面而深入的核查，真正掌握各成员国的真正负债水平。二是需要强化《稳定与增长公约》关于财政赤字和债务水平的约束机制和惩罚机制。三是建立健全欧盟成员国的赤字和债务水平的监控机制。欧盟昀重要的是改变其货币政策与财政政策的制度性矛盾，从根源上防止债务问题的进一步演进和再次普遍爆发。自欧盟成立以来，欧元区货币政策由欧洲央行统一管理，而经济政策和财政政策交由各国政府分别管理。但由于各国经济结构不同，统一的货币政策根本无法适应各成员国的需要，财政政策成为区内各国可控的政策手段，这就造成财政政策和货币政策制度性矛盾的逐步累积。为此，欧盟在以后的政策制定中，尽量将财政自主性和货币统一性不协调性作为一个参考变量纳入到政策制定和执行的视野中。其中，昀为引人瞩目的一个政策建议是发行欧盟统一债券或欧元区债券。GrauweandMoesen的研究认为，欧盟可以发行统一的债券，以降低不同成员国国债之间巨大的息差，防止成员国的融资成本被迫大幅上升和难以进行财政收支结构改革14。欧洲智库Bruegel研究将欧洲统一债券的计划细化，认为可以将欧盟各国的债券发行统一到欧盟的框架下，由于欧盟统一发行名为“蓝色债券”（BlueBond），以此来为欧盟成员国的赤字融资，并通过设计“蓝色债券”的期限、数量和成员国分配制度，来限制成员国发行过多的债务为不断膨胀的赤字融资，以此来提供欧盟财政政策的协调性。由于以欧盟的信用为担保，蓝色债券的收益率可以比各成员国国债收益率更低，更有利于成员国的偿还。如果成员国的发债规模超过了“蓝色债券”的配置上限，那“发审委”将审核其增量债券的发行，这些新增债券叫为“红色债券”,其收益率要14PaulDeGrauweandWimMoesen：GainsforAll:AProposalforaCommonEuroBond.Intreconomics