中国高铁债务危机制度根源

中国高铁债务危机制度根源中国大规模高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，这是中国政治体制改革有待积极稳妥推进的结果2009年12月，《纽约时报》发表了一篇题为“中国经济是否会脱轨”的文章，该文引用了我2009年2月在一次电视访谈中的话，“如果说，美国发生了‘次贷’危机，中国就存在铁路债务危机，或政府债务危机。”该报2010年4月的一篇文章再次援引我关于高铁建设片面追求高速度将导致巨大金融风险的观点。有人士认为，目前中国铁路的资产负债率约为56%，低于许多国外铁路公司的负债水平，高铁建设不会导致财务危机。事实上，中国大规模高铁建设的债务危机已经存在，并将在“十二五”时期爆发。做出这个判断的依据在于：中国高速铁路的建设标准和建设成本过高，规模过大，而铁道部的资金链极为脆弱。建设一公里时速300公里高速客运专线的成本，是建设一公里普通铁路的三倍左右。一列运载1200人的动车组价格是普通列车的五倍左右，其运营和维修费用也远高于普通列车。而中国按世界铁路最高标准建设的高速客运专线里程，即将超过世界各国用40多年时间建设的时速300公里高速铁路里程的总和。世界各国的高速铁路（除东京到大阪的500公里能够盈利外）都需要国家补贴才能维持运营。在欧洲高速铁路最发达的法国，政府对铁路的补贴甚至达到总成本的50%。中国铁路是财务上极为脆弱的部门，铁道部2008年出现全面亏损，2009年据说实现了盈亏平衡，当年营业收入仅3778亿元，完成固定资产投资则达7000亿元。目前，铁道部主要依靠大规模负债来开展高铁建设。2010年底，铁道部总资产3.3万亿元，负债达到1.8万亿元。铁道部每年支付的利息费用很快将超过1000亿元，而惟一能够用来支付利息的资金来源，每年的铁路建设基金收入仅500亿元左右，根本不够支付利息。目前，铁道部的债务已经超过其偿债能力，如果没有扩大内需4万亿投资的支持，不用新的融资来偿还不断增长的利息费用，铁道部的资金链现在就会断裂。铁道部的债务危机已经存在，而中央政府还未着手处理。目前，弄清铁路债务的整体状况、及时处理铁路债务危机，制止其进一步扩展已经不应拖延，然而，认识造成中国铁路债务危机的深层次制度根源，推进民主法治建设和政治体制改革则具有更为紧迫和更为重要的意义。违背科学发展观的铁路发展方式是高铁债务危机的直接原因中国铁路正在开展大规模建设，资产负债率快速上升是必然的，资产负债率高本身并不是问题。决定铁路债务危机能否发生的关键因素是现金流而不是资产负债率。而现金流主要来自客流，这首先取决于新开通的高速客运专线上是否能实现动车组的高密度开行，动车组是否有较高的客座利用率，是否能在高票价水平上吸引大量客流；其次取决于在客运专线开通后，能在多大程度上把平行既有线上的客流转移到客运专线上来，实现客运专线的功能定位，尽可能实现客货分线运输，充分释放既有线的货运能力；从而创造足够多的现金流，否则，就无法弥补客运专线的建设运营成本和还本付息。铁路运输本身的经济技术属性决定了铁路具有运价低、运量大的竞争优势，作为大众化交通工具，应主要服务于大多数中低收入旅客。而中国高速客运专线的目标市场是高收入旅客，这必然极大地减少高速客运专线的客流。这种市场定位本身不仅违背了铁路运输的基本属性，而且违背了“以人为本”的科学发展观。这种违背科学发展观的铁路发展模式是造成高铁债务危机的直接原因。目前，中国投入运营的高速客运专线普遍存在客流远低于预期、亏损严重的问题。日本东海道新干线的年旅客发送人数在上世纪80年代就达到1亿人，2008年东海道新干线每天开行160对动车组，年旅客发送人数高达1.49亿人，因而能够盈利。法国任何一条高速铁路的年旅客发送量都没有达到3000万人，中国的京津城际铁路、武广客运专线与法国高铁的客流情况相当，因而亏损严重。郑西高速客运专线每天只开行11对动车组，年旅客发送人数还不到1000万人。郑西客运专线至少有每天开行160对动车组的通过能力，这类似于建设了1座160层的豪华饭店，但只有11层在营业,而且入住率不到50%，有149层处于闲置状态，债务危机已经是客观存在。高速客运专线能否吸引较大客流，取决于高铁能够给旅客带来的价值，这是由节约旅行时间的经济价值决定的。中国人均收入水平还很低，节约旅行时间的经济价值也很低。春运期间，普通列车的硬座车票一票难求，而高铁车票随时可以买到。2006年，中国铁路旅客中，83.7%的人是乘硬座出行，10.76%的旅客是乘坐硬卧出行，只有1.26%的旅客是乘软卧出行。大规模的高速客运专线建设实际上是要求今后大部分铁路旅客都要支付比软卧还要贵的票价，坐动车组出行。在中国铁路客运市场，廉价和基本的舒适程度比节约几小时的乘车时间更为重要。为节约几个小时的乘车时间而花费三倍以上的车票价格，很难被大多数旅客接受。另一方面，国土面积大小不同的国家，在节约旅行时间的经济价值上具有显著差异，这是因为节约旅行时间的经济价值在一天24小时中是不均等的，节约白天或夜晚的旅行时间具有完全不同的经济价值。在日本、法国、德国等国土面积小的国家，主要城市间的距离一般不超过500公里，这样，高速铁路就能够使旅客在2小时内到达，因而具有很高的节约白天旅行时间的经济价值。中国城市和人口分布具有明显的大国特征，主要城市间的距离大多在1000公里以上。在这样长的距离，白天出行飞机比高铁更有竞争优势，晚间出行夕发朝至列车更有吸引力。从北京到上海的列车以每小时200公里速度运行，晚上10点上车，第二天早晨7点到达，比列车以每小时300公里速度运行，晚上10点上车凌晨3点到达更具吸引力，铁路并非速度越快越好，时速200公里的列车比时速300公里的列车更具竞争优势。在卧铺睡一夜不仅可以节约住旅馆的费用，而且不占用白天的时间，夜晚旅行时间的经济价值为负值。高速铁路技术适用于200至800公里（或2至3小时）的旅行，因为在这种距离内，高速列车比飞机和汽车更有竞争优势。机场通常远离市中心，再加上机场的安全检查及登机时间较长，因此，500公里左右的距离，高速铁路能够比飞机更快。但是，在1000公里以上的距离，飞机比高铁快，高铁没有竞争优势。这已经被日本的实践所证实，也在中国武广高速铁路的运营中得到证实。这是高速铁路的技术经济属性本身决定的，即使未来中国居民中国大规模高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，这是中国政治体制改革有待积极稳妥推进的结果赵坚第2页政企不分、强化垄断是造成高铁债务危机的体制根源落实“科学发展观”不仅需要一个部门或地区的领导者转变发展思路，更重要的是要通过深化改革来构建落实“科学发展观”的体制基础。然而，2003年上任的铁道部部长立刻搁置了原本铁道部正在推进的改革，拒绝打破铁路垄断，提出了“铁路实现跨越式发展的工作思路”，把片面追求政绩的客运专线建设放在一切工作的首位。继续维持政企不分、高度行政垄断的铁路运输管理体制，拒绝深化改革是造成高铁债务危机的体制上的原因。在铁道部政企合一的体制中，预算软约束问题极为突出，铁道部不直接承担经济盈亏责任，又直接从事投资建设活动，这样，个别领导人片面追求高标准、高速度的客运专线建设就能够利用行政权力全面展开，而对市场前景、经济效益、还本付息的问题不加考虑，因为那是下一届政府的事。不仅如此，在铁道部缺乏监管、高度垄断的体制下开展数万亿元的投资建设，出现巨额腐败案件具有某种必然性。如果在2003年或2008年中国铁路实行了政企分开的改革，即使铁路行业只有一个垄断的铁路运输总公司，作为要永续生存的企业法人，在从事数万亿的大规模投资时，也不得不慎重地分析市场前景、投资的经济效益和企业的还本付息能力，不可能开展目前这种根本不计后果的高标准、大规模的高速铁路建设。铁道部不仅存在政企不分的行政垄断，而且存在信息垄断。这种信息垄断不仅针对社会公众，而且针对中央政府。铁路是技术和管理高度复杂的行业，模糊的信息披露有利于实现铁道部个别领导人的意图，而摆脱其他政府机构和社会公众的监督。例如，铁道部在“跨跃式发展思路”指导下提出的《中长期铁路网规划》有这样的表述：“2020年，全国铁路营业里程达到10万公里，主要繁忙干线实现客货分线，建设客运专线1.2万公里以上，客车速度目标值达到每小时200公里及以上。”该规划2004年1月经国务院常务会议讨论并原则通过。路网规划中使用了“客运专线”的提法，而没有出现“高速铁路”的字样，这里存在严重的信息隐瞒行为，而铁道部作为铁路行业的行政主管部门，是难于被追究的。首先，客运专线是完全新建还是对既有线实施技术改造？美国奥巴马政府8500英里的高速铁路计划，主要是通过技术改造，使7500英里的铁路既有线可运行时速176至200公里的列车，只有财政上几乎破产的加利福尼亚州准备新建1256公里时速为350公里的高铁。中国既有铁路经过技术改造，主要干线上时速200公里线路的营业里程已经达到6227公里，按国际铁路联盟的标准已经是高速铁路。另一方面，中国铁路货运是国民经济发展最主要的瓶颈，中国铁路货运周转量占全社会货运周转量的比例只相当于美国的50%，运输结构严重不合理。大量适宜铁路运输的货物长期由公路运输，山西省每年有1亿吨煤用汽车外运，是在用石油换煤炭。中国需要开展大规模的铁路建设，那么，为什么不新建低成本的货运专线，使既有铁路转变为以客运为主，从而实现客货分线呢？这些问题铁道部没有给出任何解释。其次，《中长期铁路网规划》中出现的“客车速度目标值达到每小时200公里及以上”的表述，是一种故意隐瞒信息的做法。“每小时200公里及以上”，可以“以上”到什么程度？每小时250公里、300公里，还是350公里？铁路运营时速从160公里每提升50公里，就是一个技术台阶，铁路路基轨道工程、四电工程、机车车辆或动车组都要上一个新的技术等级，每公里造价都要相应提高，铁路工程总投资都要大幅度上升。速度目标值是决定铁路工程项目具有决定意义的设计指标，设计速度目标值直接影响该铁路项目的功能定位、市场定位、线路走向和车站位置选择，并决定了该铁路项目的建设成本和运营成本，同时，间接决定了票价水平。以京津城际铁路为例，2004年底，国务院审议通过了京津城际铁路的可行性研究报告，批复项目总投资为123.4亿元，批复可研报告中关于设计速度目标值说法是“每小时200公里及以上”。但是，在实际建设过程中，速度目标值被“以上”到时速350公里，其概算最后调整为215.5亿元，超过可研批复的75%，每正线公里投资额高达1.85亿元，相应的二等软座票价为58元。据报道，京津城际铁路第一年运营共发送旅客1870万人，亏损额超过7亿元。由于信息垄断和信息隐瞒，京津城际高速铁路成为只能被接受的现实。京津城际铁路如果按时速200公里的设计标准建造，项目总投资可以控制在123.4亿元，北京到天津的运行时间大约在40分钟，仅比目前的京津城际高速铁路慢10分钟。这是因为最高运行速度每小时300公里的动车组在一个车站停靠后，一个加减速周期需要行驶的距离为26.2公里，而最高运行速度每小时200公里的动车组一个加减速周期需要行驶的距离仅为8.9公里，在不到120公里的距离内，高速铁路的优势还不能发挥。设计时速200公里的京津城际铁路在短期内就能够达到盈亏平衡并开始盈利，因为它的建设和运营成本低，票价也会降低，因而能够吸引更多的客流。而片面追求高速度高标准建设的京津城际铁路虽然在时间上快了10分钟，预计在20年内也难以实现盈亏平衡，更不用说归还本金。铁道部的信息垄断还表现在提出虚假理由继续维持政企合一体制上。铁道部强调，没有铁道部的统一调度指挥，路网的完整性就会受到威胁，铁路运输效率就会下降。这种说法把行车调度的统一指挥和车流调整（与运输管理体制有关）的调度指挥混为一谈，把路网物理的完整性与路网经营管理的可分性相混淆，利用铁道部的信息垄断，使中央政府难以对铁道部实行政企分开的改革。上世纪80年代中期，日本国铁无法偿还主要因建设高速铁路欠下的3500亿美元的债务，日本政府被迫承担债务并推行铁路改革。日本政府所以敢于对日