公共安全危机管理教案-1

朱明工作室[e-mail]公共安全危机管理教案-1第一章绪论（一）教学目的及要求：使学生了解公共安全危机的含义、基本特征和分类（二）重点和难点：的基本特征和分类（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时（四）主要参考书：郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。（五）课程主要内容：第一节公共安全危机的相关概念一、危机的概念《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端①。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”。②在中国的现代社会中，危机更多的指突发事件，并可以用不同的术语描述更具体的事件，如“紧急情况”、“灾难”、“事故”、“社会冲突”、“社会骚乱”等。在有些情况下，这些词可以表达同样的事件，而在某些情况下不同的术语反映出危机所具有的不同特征。比如突发事件强调的是事件发生的不可预测性；而紧急情况则强调事件应急处置时间的紧迫等。从学术层面看，不同的学者从不同的角度对危机有着不同的阐述。有的学者认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”①有的学者认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”。②综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调：第一，受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，即可能是微观层面影响个人或者少数人的，也可能是在宏观层面，涉及的范围十分广泛。第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。二、危机管理的含义危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。三、公共安全危机的概念（一）公共安全的含义公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。一个社会安定有序，本身就是不同利益群体各尽其能、各得其所而又和谐相处的表现。毫无疑问，实现社会的安定有序，必须以社会公共安全的有效维护做保证。（二）公共安全危机的含义公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需由以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境或事件。（三）公共安全危机与相关概念的区别1．公共安全危机与突发事件的区别所谓突发事件，日前还没有一个统一的科学定义，《辞典》中也没有明确的解释。“突发”一词，顾名思义就是突如其来，出乎人们预料所发生的，综合当今人们对突发事件的认知，我们认为，突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负而事件。公共安全危机事件与突发事件都是负面事件，都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失、损害或负面影响。但是，突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而公共安全危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。公共安全危机事件一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步发展成为危机，也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为危机事件。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在摇篮之中，从而就不会演变为危机。2．公共安全危机与紧急状态的区别紧急状态是指因一定的危机所引发的有别于正常状态的社会秩序。它与公共安全危机的区别主要在于：（1）公共安全危机的判断确认主体一般是各级政府，紧急状态的判断确认主体一般是最高立法机关或国家元首；（2）各级政府在判断一次事件是否构成一场公共安全危机时所遵循的程序要求不如立法机关或国家元首判断是否成立紧急状态时严格；（3）政府在确认某一事件构成公共安全危机后，只需要发布一个通告就可以宣布政府已进入应对公共安全危机的状态之中，而要宣布成立一个紧急状态，却有严格的形式要求，必须有国家元首签署的法令才能生效，显然，这样一个法令比行政机关的通告要正式、权威得多；（4）公共安全危机与紧急状态在本质上表现为一种危险度的不同，正如有的学者所说，不能将任何公共安全危机都纳入紧急状态，紧急状态只是非常危险的高级危机状态①；（5）在公共安全危机阶段采取的应对措施不如紧急状态下所采取的应对措施严厉，有些应对措施只能在紧急状态下使用，如戒严等。第二节公共安全危机的基本特征和分类一、公共安全危机的基本特征（一）突发性由于公共安全危机发生前的量变过程不为人们所注意，待到公共安全危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使人感觉非常突然。同时，公共安全危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使人们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到公共安全危机是突发性的。（二）公共性公共安全危机事件一般都涉及公共利益，会因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点，而且公共安全危机事件要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。（三）破坏性公共安全危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。公共安全危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失，甚至导致人员的伤亡，公共安全危机还会损坏企业形象以及个人信誉，等等。（四）不确定性公共安全危机发生具有很大的不确定性。人们很难判断公共安全危机是否会发生，也很难预测其发生的概率，人们只能依据以往经验做出预测，而且经常预测错误。当公共安全危机发生时，新事物正在孕育或形成，人们对新事物的认识甚少，按照以往的经验和统计规律去判断公共安全危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行公共安全危机事件管理。另外，公共安全危机情景也有很大的不确定性。由于公共安全危机的发展经常是出人意料的，因而在公共安全危机事件管理中要密切关注危机的进展。（五）紧迫性不但公共安全危机的发生是突然的，而且发展也非常迅速，随着公共安全危机的进展，造成的损失会越来越大。对公共安全危机的反应越是快速，反应决策越是准确（决策的准确度与时间有一定的相关关系），那么损失就会越小。所以公共安全危机中，时间非常紧迫，对时间的把握程度很大程度上决定了公共安全危机事件管理的有效性。（六）信息不充分在公共安全危机中原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。比如说在一次严重的地震中，大部分的电话线和无线电通讯基站已遭受破坏，那么受灾地区内部的信息交流、灾区与外部的联络就无法有效地进行，人们很难了解受灾情况，从而采取有效的行动。另外，在公共安全危机中，人们处于惊慌状态，人们会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大公共安全危机的细微之处，从而使公共安全危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息，在这种状态下，对公共安全危机管理有用的信息是非常不充分的。（七）资源严重缺乏在公共安全危机中，用于解决公共安全危机的资源是非常有限的。首先，公共安全危机中资源会遭到破坏，而用于危机反应的备用资源，或者遭受破坏，或者离危机现场很远，远水解不了近渴。其次，公共安全危机中对资源的需求量非常大，而且资源的使用速度非常快，即使资源充足，也难以满足危机反应和恢复的需要。再次，在公共安全危机中，组织不但无法有效获取收入，而且还要动用过去的积累资金去应付危机，组织的资金资源就显得非常紧张。最后，公共安全危机中的人力资源是紧缺的，那些未受过训练的人在危机中会惊慌和感到压力，无法冷静地参与解决公危机；而训练有素的危机反应人员毕竟是有限的，危机的规模较大时，就会感到人手不够。二、公共安全危机的分类（一）按公共安全危机产生的诱因分类按照公共安全危机产生的诱因，可以将其划分为以下三类：1．外生型危机外生型危机是指由于外部环境变化给组织带来的危机。这种情况下，组织之所以陷入危机完全是由于外部环境的变化造成的。如自然灾害的发生。2．内生型危机内生型危机是指由于组织内部管理不善所引发的危机。如2001年日本一家牛奶公司的生产线由于没有按照规定的时间要求进行清洗，导致细菌滋生而造成饮用者大量中毒。3．内外双生型危机在不少情况下，组织之所以陷入危机，往往是外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。内部管理不善使得危机爆发的“火药库”不断增大，外部环境某一方面的突然变化，则成为危机爆发的直接导火索。此时，危机具有内外双生型危机的性质。（二）按公共安全危机发生的层次分类按照公共安全危机发生的层次划分，公共安全危机可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机等。（三）按公共安全危机中的不同利益主体分类在危机情境中，当所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于一致性危机；当各相关的利益主体具有不同的要求时，或者说存在着两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于冲突性危机。一致性危机较为典型的例子是自然灾害，冲突性危机的例子如军事冲突。当然，在一致性危机和冲突性危机之间并不具有不可逾越的界限，由于看问题的角度不同，同一危机可能具有不同的分类。如面对洪水侵害，受灾区的群众共同的愿望是抗洪救灾，洪灾显然具有典型的一致性危机的性质；但为减少洪灾损失，面对泻洪地点的抉择时，泻洪地区和其他地区又具有一定的冲突，洪灾又具有冲突性危机的特征。（四）按公共安全危机发展的速度分类1．龙卷风型危机这种危机来得快、去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质危机。1977年在摩加迪沙机场的劫机事件是这类危机的典型，此后世界各国领导人普遍认为，采用突击队攻击的办法解决劫机事件，使劫机事件成为龙卷风型危机是最好的选择。因为公众一般认为面对这类事件，行动失败也比不采取行动好。此外，空难等事故也属于龙卷风型危机，事故突然发生后很快又会平息，不会给社会带来长久的影响。2．腹泻型危机危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。这种危机的典型案例是美国得克萨斯州发生的大卫教派邪教危机。该教派在此之前已经存在很长时间，逐渐走向非法教派，在与FBI发生对峙和对抗后大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。3．长投影型危机危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。荷兰的罗森塔尔认为形成长投影型危机有两种原因：一是未能充分理解危机原因。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，事件虽然很快平息，但是骚乱后人们意识到危机的真正原因是种族问题，而解决这一问题是极其困难的，果然到1995年，洛杉矶黑人再次发生暴乱。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”，当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻，此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。4．文火型危机这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。比较典型的文火型危机