公共管理主要理论工具要点概述

西方行政学说史论文——公共管理主要理论工具要点概述姓名：侯占梅班级：2006级行管二班学号：065公共管理主要理论工具要点概述公共管理学，是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系，在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用。公共管理的理论工具主要有很多，下面对几种主要和常见的作一下介绍。一、混沌理论1、混沌理论的内容混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论，是对确定性系统中出现的内在“随机过程”形成的途径、机制的研讨。混沌理论是一种兼具质性思考与量化分析的方法，用以探讨动态系统中（如：人口移动、化学反应、气象变化、社会行为等）无法用单一的数据关系，而必须用整体、连续的数据关系才能加以解释及预测之行为。混沌一词原指宇宙未形成之前的混乱状态，我国及古希腊哲学家对于宇宙之源起即持混沌论，主张宇宙是由混沌之初逐渐形成现今有条不紊的世界。在井然有序的宇宙中，西方自然科学家经过长期的探讨，逐一发现众多自然界中的规律，如大家耳熟能详的地心引力、杠杆原理、相对论等。这些自然规律都能用单一的数学公式加以描述，并可以依据此公式准确预测物体的行径。近半世纪以来，科学家发现许多自然现象即使可化为单纯的数学公式，但是其行径却无法加以预测。如气象学家EdwardLorenz发现，简单的热对流现象居然能引起令人无法想象的气象变化，产生所谓的「蝴蝶效应」，亦即某地下大雪，经追根究底却发现是受到几个月前远在异地的蝴蝶拍打翅膀产生气流所造成的。一九六○年代，美国数学家Stephen.male发现，某些物体的行径经过某种规则性的变化之后，随后的发展并无一定的轨迹可寻，呈现失序的混沌状态。混沌现象起因于物体不断以某种规则复制前一阶段的运动状态，而产生无法预测的随机效果。所谓“差之毫厘，失之千里”正是此一现象的最佳批注。具体而言，混沌现象发生于易变动的物体或系统，该物体在行动之初极为单纯，但经过一定规则的连续变动之后，却产生始料所未及的后果，也就是混沌状态。但是此种混沌状态不同于一般杂乱无章的混乱状况，此一混沌现象经过长期及完整分析之后，可以从中理出某种规则出来。始于20世纪70年代初的混沌学研究，“将在确定论和概率论这两大科学体系之间架起桥梁，它将改变人们的自然观，揭示一个形态和结构崭新的物质运动世界。”混沌理论是现代非线性理论的一个重要组成部分，混沌理论的研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响范围已经延伸到经济学、生态学、管理学等众多社会科学领域。2、混沌理论在管理学中的运用。混沌这一科学领域中的革命又很快渗透到后现代管理学领域，成为一种新的世界观和对现实管理世界的认知模式，成为人们认识组织及其管理的新框架，并大大地改变了人们看待组织及其管理的方式，关于组织及其管理的图景也因此发生了转变。严格地说，混沌理论是从物理学中引入到管理学中来的一种组织理论。混沌理论的基础是基于这样的一种假设，即所有的组织都是在一个动态的、不可预测和混沌的环境中营运，为了应付外部环境的混沌，应提倡刺激连续的内在混沌。混沌理论的研究首先从根本上改变了偶然性与不确定的地位。从管理学成为一门独立的科学以来，偶然性与不确定性一直被认为是来自组织外部的扰动，应该避免或忽略不计，即使是对它有所考虑，至多是“为必然性开辟道路”。在现代管理学范式中，秩序的选择和对非秩序的摈弃占据流行地位，但在后现代管理学的范式中，这种情况发生了变化。1994年8月在美国达拉斯市召开的第二届世界管理大会上，复杂性理论和混沌理论是大会的重要议题，大会的主题报告之一是“一个蝴蝶何以搅乱一个行业”。大会的一个专题性讨论的题目是“混沌与复杂性：关于管理学研究中概念、理论和策略的对话”。汤姆·J·彼德斯发现，我们花了几十年教导人们从混沌中创造秩序，但是现在将不得不再花10年从秩序中创造混沌。为了培养适应能力，我们必须让系统接近无序状态。这就要给予系统内各群体权力，让他们进行试验，与其他系统产生联系;他们可以突然改变行径，偏离原来的行动轨道去探索新的东西，然后经过多次尝试性的摸索之后，获得突破性创新带来的硕果。为了增强系统的适应能力，系统必须在计划性与非计划性行动之间实现平衡。系统的灵活性、非计划性以及无序特征，足以使系统具有开拓精神和创新与适应能力;同时，系统又具有稳定而有序的计划性行为，这种有序状态不是僵化不变的，而是在变动中的适应。3、公共行政领域的混沌理论混沌理论在公共行政学领域的应用，开辟了行政学研究的新视野。在公共行政学领域，除道格拉斯·基尔在将混沌理论应用于公共行政学研究方面做出了一系列具有独创性的贡献外，还有一些理论家也做出了相应的贡献。基尔是将混沌理论应用于公共行政学研究最为成功的一位行政学家。他于1994年出版的《政府管理中的无序和复杂性》一书，是将混沌理论应用于公共行政学研究的典范。在他的书中，基尔寻求将混沌理论与公共行政学研究结合的具体途径。他认为，混沌理论确实为理解公共行政的很多方面，比如说组织的变化、公共预算、个人行为的变动提供了新的角度，同时也为公共行政组织管理提供了新的途径，为改进公共行政组织的绩效提供了新的方法。在这本书中，他先是分析了目前改进政府机构绩效所存在的压力，并认为，传统的管理思想不能有效地揭示目前政府机构和公共管理变化中存在的真实情况，而非线性力学和混沌理论“为管理者提供了一种了解各种变化的可能性的新方法和观察组织的新视野”，并认为非线性力学和混沌理论还能“告知管理者，他们每天生活于其中的无序状态不仅是有用的，而且还是组织的一种独特形式”。另外，他还提出，非线性力学集中研究变化、复杂性和过程，可以成为政府在管理过程中学习和行动的指南。基尔认为，随着时间的推移，非线性系统会发生变化，并认为时间是变化的测量仪，“因为时间是管理决策和行为的最终仲裁者”。他认为，无序并不一定是坏事，它可以导致多种可能性的出现，甚至于会导致一种新的组织产生，因为“无秩序对秩序的形成至关重要”。当然，尽管非线性力学可以帮助我们理解政府行为，但要改进政府的绩效还是不容易的。所以，基尔分析了即使是改进简单的工作过程也会引起的种种困难，说明了这种改变是如何引起不稳定的，并解释了为什么这些困难往往会导致采取渐进式的改变方法。他还根据对影响政府管理的节奏、周期、行为的几种不同类型的分析，提出了政府组织的新视野问题，并要求管理者注意收集有关行为和绩效的资料，努力改变工作过程，因为这是公共行政管理者理解他们组织无序特征的一种方法，也是通过识别组织行为的无序变动来改进机构绩效的一个重要途径。更为重要的是，基尔强调，组织的无序特征，并不意味着他主张管理者可以无所事事。因此，他试图分析组织工作中表面的无序所蕴含的“深层次的秩序”。他主张，“看起来无序的工作过程和组织的产出有时竟能创造新的结构和秩序”。因此，要想改进组织工作的绩效和质量，就要集中研究其深层次的变化。在讨论对无序的组织进行管理的积极作用的基础上，基尔提出在非线性系统中，传统的管理控制手段不能奏效。因此，现代管理理论和实践都必须超越于管理控制的理论。另外，他还指出，工作中某些不可避免的变动，可以成为非线性组织中学习知识的一个重要来源。而且，对于非线性组织的管理者来说，不断地学习，可以拓宽他们不断改进组织绩效和质量的思路。因此，基尔认为，在非线性组织中，通过不断地学习来进行管理比通过控制来管理得多。从非线性力学的角度，基尔考察了已有的处理组织复杂性和改进组织绩效的几种方法，比如塑造组织文化、取消等级制度和工作更新等，认为上述所有这些都是引起组织无序的原因。然而，对于基尔来说，它们并非全是破坏性的无序因素，相反，它们能够解放个人和组织，使之能为改进组织绩效创造条件。他说，“这些新的行政管理方法导致了组织内部和外部的起伏不定，以此创造组织创新的机会”。此后，基尔还讨论了创立“自我组织的政府”的综合方法，并考察了在这个复杂而无序的世界里，要想建立一种新型的能够适应这种无序变化的组织类型管理者所必需的品行。基尔认为，这个方法，简而言之，就是制造某种适度的不稳定和变动，并在组织中学习，以使组织能适应世界的变化。基尔还吸收了进化论中的自我组织理论，将其应用于公共行政组织研究中。根据他的解释，自我组织“是指机构自我更新的能力，和促成组织的绩效和服务出现非连续性、跳跃性变化时所具有的潜力”。自我组织的优点在于它能保持“动态的不平衡”，这种动态的不平衡或者松散结合的不平衡正是现存的组织结构和相互作用形式适应环境变化要求的需要。基尔强调，对于公共行政管理者来说，要对付复杂的和不可预测的环境，就要求有综合的手段来引导政府组织。因为，“只有一个中心的涉及组织各个部分，即涉及工作行为的宏观和微观层面的手段，才能使得一个组织有能力自我更新和转变”[。最后，基尔讨论了这种新的非线性范式为公共行政管理者们所提供的启示，并考察了这种新的范式在公共行政管理领域所具有的某些伦理上或者道德上的含义。在所有由非线性力学所造成的工作伦理问题中，“核心的伦理问题是关于责任的概念”。通过预测非线性力学和公共行政管理的未来发展，基尔认为，公共行政管理者必须是关于非线性力学和关于复杂性理论科学知识的创导者，非线性范式要求管理者强调行动重于理论。总之，基尔认为，他的著作的永远不变的主题是，“要想通过政府组织将服务措施维持在稳定的水平上，就有赖于系统的不稳定性，这样他们就能够根据新环境而改变”。因此，他提出，公共行政管理是不稳定世界的一支稳定力量。在基尔的书中，他成功地将混沌理论应用于公共行政管理，并用这一新的理论范式解释了公共行政管理中的某些问题。尽管混沌理论的基础是从更为令人费解的新的物理学理论中的某些理论发展而来，但基尔的先期研究已经开辟了公共行政管理研究的一个新的分支学科，新的“混沌的公共行政管理理论”估计不久将会出现。为了建立公共行政管理的混沌理论，还有一些由基尔的著作所没有很好地解决的问题还需要认真加以思考。一个问题是非线性力学中的个人决策过程问题，一个是公共行政管理者如何在组织动态的不可控与控制之间划定明确界限的问题。这些问题都有赖以后的学者们在研究中加以解决。二、街头官僚理论1、街头官僚理论的兴起与发展。街头官僚理论的提出源于对官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权的关注。当这种关注集中于探讨基层的官僚在一系列约束下，运用自由裁量权做出一组选择时，此时的研究就是所谓的“街头官僚”理论。一般理解，“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。一言以蔽之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决定)，他们在现代社会中占有非常重要的地位。就街头官僚理论的发展而言，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。在“街头官僚”一词正式出现之前，许多研究者已经在研究街头官僚的行为或决策，这一概念是1977年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的，由于他的的研究，才使低层官僚越来越多地受到人们的关注，并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。此后的二十多年，一些研究者从不同的角度对李普斯基的街头官僚理论进行了发展与修正。这些研究主要侧重于关注不同的影响街头官僚决策的因素，如官僚的个人特征、组织特征、顾客或服务对象的特征等。总之，大多数的街头官僚研究都和李普斯基一样，坚持街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得比较容易和安全。也就是说，街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。当然研究也发现，并不是所有的街头官僚都是一样的，在某些情况下