荷兰兰斯塔德地区空间规划对我国国土规划的启示-(1)

1211（1.国土资源部信息中心，北京100812；2.中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京100190）荷兰兰斯塔德是国际多中心城市群的典型代表，也为编制和实施空间规划提供了一个成功范式。本文采用文献分析方法，归纳提炼了兰斯塔德地区的空间规划历程，总结了空间管理的主要做法，分析了该区的空间结构和布局特征。我国应该借鉴该地区的空间规划经验，建立统一的空间规划体系、严格划定生态保护红线、统筹陆海空间实现陆海联动发展、优化城市群空间布局，打造中国的“兰斯塔德”城市群。兰斯塔德；空间规划；中国；启示K915A国土规划是最高层次的空间规划，编制和实施空间规划是国外发达国家或地区进行空间管控的重要依据，也是规范空间开发秩序的必然趋势。荷兰地势低洼，土地资源稀缺，一直高度重视国土空间的集约高效利用，通过精细的空间规划实现国土资源的合理开发和利用，堪称世界空间规划的典范。荷兰是西欧人多地少的经济发达国家。虽然该国国土面积不足4.2万平方公里，但却承载着1674万人口，人口密度400人/平方公里。荷兰80%的人口居住在人口2万以上的都市化地区[1]，是世界上典型的高度城市化国家。全国经济活动主要集中在西部的兰斯塔德地区。该区是一个开放的、多中心的、围绕一个巨大“绿心”的环状城市群，人口约710万，是由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支4个大城市，以及这4个城市分属的南荷兰省、北荷兰省、乌得勒支省和弗莱福兰省的若干卫星城镇组成的马蹄形城市群[2，3]。在兰斯塔德城市群中，各个城市分工明确，并通过快速交通网络有机连接起来，城市之间是“绿心”和绿色走廊。各城市根据自身优势，形成分工明确的多中心、网络型的有机城市群空间结构。城市之间设置了不可侵占的绿心、绿楔、缓冲带，建立若干中小城镇，通过积极的规划政策引导而形成的特殊布局形态。20世纪50年代，荷兰开展了兰斯塔德地区的空间规划，历经多次修改，使城乡空间发展结构得到优化，人口和产业得到集聚，创造了大量就业岗位，保护了生态，提高了该地区的整体国际竞争力，成为全国知名的大都市区，对我国的国DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2015.01.006马永欢，黄宝荣，等．荷兰兰斯塔德地区空间规划对我国国土规划的启示[J]．世界地理研究，2015，24(1):46-51MAYH,HUANGBR,et.al.ThenationalspatialplanningofRandstadinNetherlandanditsreferencetoChina[J].WorldRegionalStudies,2015,24(1):46-51：2014-03-05；：2014-08-16：中国科学院“一三五”重大任务课题（Y201131Z05）；国家公益性行业科研专项（201011018）。：马永欢（1978－），男，博士，副研究员，主要从事国土资源战略研究。E-mail：[e-mail]24120153Vol．24，No．1Mar．，20151名称第一次空间规划政策文件第二次空间规划政策文件第三次空间规划政策文件第四次空间规划政策文件第四次空间规划政策文件特别版及反思版第五次空间规划政策文件规划策略分散发展，新建高速公路，兰斯塔德与绿心结合绿心格局将被大型都市取代，极核式扩散，确定D-milieu城市紧凑城市，兰斯塔德世界城市，西翼注重日常生活环境，注重国家整体发展规划强化紧凑发展，改变扩张方式，开发区域公园，重视欧洲，重视网络发展建构城市网络、国际等级的国家城市网络，进行地方及区域合作土规划具有较强的借鉴意义。1优化空间结构，提高国际竞争力是编制兰斯塔德地区空间规划的根本动因。二战后，荷兰为尽快恢复重建，制定了非均衡的区域发展战略，使西部的兰斯塔德成为国家经济发展的火车头。在国家空间发展政策引导下，人口和经济活动进一步向阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支等城市组成的兰斯塔德城市群集中，使得该地区的城市盲目扩张，住房问题日益突出。编制空间规划成为解决发展空间受限的现实需要。对荷兰政府而言，着力建设和优化兰斯塔德的空间结构，就是要形成与伦敦、纽约、巴黎、东京等国际大都市相抗衡，以城市群的整体优势参与国际竞争，提高荷兰在国际竞争中的地位和层次，同时，避免单核国际大都市带来的“膨胀病”，创造一个生产、生活和生态协调发展的宜居空间[4]。2荷兰是较早编制空间规划的国家。荷兰政府于1951年成立了西部工作委员会，规划兰斯塔德地区的空间发展。1958年，该委员会颁布了兰斯塔德发展纲要，提出将兰斯塔德地区建设成为一个多中心的绿色大都市，即保留历史风貌，在各城市之间设立绿色缓冲带，严格保护城市圈内的农业区。多中心的绿色都市圈思想，影响着荷兰空间规划政策的演变[5]。通过空间规划的方式加强国土空间开发的引导和管治，是荷兰中央政府实施空间管理的重要手段和政策工具。自20世纪60年代编制第一次全国空间规划以来，已历经5次修改（表1）。“”荷兰通过空间规划的方式严格土地用途管制。空间规划分为国土规划、省级区域规划和时间196019661973～19831983～19891990～19982000背景及动机人口在荷兰西部集聚空间规划上升到欧洲层面大城市发展衰退提升兰斯塔德国际都市商业竞争环境政治因素转变紧密地嵌入欧洲经济和文化背景，提升兰斯塔德国际竞争能力实施结果没明显作用，兰斯塔德拓展有限，人口未很快增长郊区化进程加剧，D-mi-lieu、E-milieu概念消失，规划政策变成小规模概念兰斯塔德的概念再次强化，旨在参与国际竞争推进计划最终失败为第五次空间规划政策打下了基础荷兰国家空间战略实施，城市网络建构资料来源：吴德刚，等.荷兰兰斯塔德地区的规划历程及启示[J].现代城市研究，2013，1.：47世界地理研究24市级土地利用规划三个层次，分别用“红色职能”、“绿色职能”和“黑色职能”来表示。“红色职能”是市政府在城市建设中对通过市地重建和农地转用来实施空间规划；“绿色职能”是指省政府负责改善农村地区的土地利用结构，使其更加符合经济效益与生态效益的统一，包括农业用地的规划、自然保护区风景区和生态环境的规划；“黑色职能”是指政府负责修建基础设施建设项目，一般是由省政府负责。中央政府只负责规划框架的制定和对各级政府规划实施进行监督，其本身不参与土地开发活动[6]。荷兰重视发展边界与保护边界的控制，划定了“红线”和“绿线”。“红线”用来划定城市及其发展区，以控制城市蔓延，同时避免中心区的“绿心”被蚕食。“绿线”用来划定城市发展过程中要保护的特殊生态或景观。绿线范围内的地域都是受保护的区域，禁止任何违规的开发建设。“红线”和“绿线”的划定，既有利于控制城市发展边界，又有利于保护生态景观[7]。有限的地表空间使兰斯塔德的发展空间受到限制，在严格的空间管控制度下，土地供需矛盾突出。为拓展发展空间，防止该区进一步城市化和提高国土承载能力，荷兰政府进行了更大规模的调查和系统利用地下空间的可能性研究，主要目的包括优化空间功能结构、提高生活环境质量和达到更有效地利用空间[8]。荷兰政府在编制第二次空间规划政策文件时提出了“有集中分散”的基本原则，促进兰斯塔德地区的人口和经济活动沿便捷的交通干线向外扩散，尤其向正在开垦土地和新建交通干线扩散。第三次空间规划又提出“有选择的经济增长”的基本原则，将14个城镇作为生长中心。兰斯塔德地区的空间规划强调重组经济的同时必须加强空间规划的协调，重视环境保护，将居住生活中心全部布局在“绿心”之外，改变都市增长方式，实行了紧凑都市政策，通过集约型经济增长的方式提高荷兰的国际竞争力。为了扩展生存空间，荷兰长期与海搏斗，开展了大规模、持续的围海造地。几百年来，荷兰修筑的拦海堤坝长达1800公里，增加土地面积60多万公顷，如今荷兰国土的20％是填海造出来的。虽然围海造地创造了巨大的经济和社会效益，但也带来了一系列生态环境方面的负效应[9]，主要表现在自然纳潮空间区域大大缩小、生物多样性下降、河床淤积以至影响泄洪安全、海滩和沙坝消失、地下水位明显下降、环境污染加剧等。为解决这些负面影响，荷兰政府相继推出国家环境政策计划、回归大自然计划、还地为湖、退滩还水计划，逐步形成了经济持续发展、生态环境不断改善的局面。3城乡分布呈现城市在外、郊区在内的特征。兰斯塔德都市区在空间分布上呈现多中心结构，城市共享一个乡村型的郊区，4个主要城市和其他8个城镇分布在该区的周围。4个大城市的通勤距离较短，位于这4个城市间的8个中等规模城市相邻距离大约25公里。该城市圈中间有一个接近3000平方公里的绿色核心，70％用于养殖、谷物和花卉种植、民俗旅游产业，30％用于居住，形成了一些小城镇和村庄[3]。内部“绿心”的功能多样化。“绿心”包含了43个完整的行政区和27个行政区的部分地区，也包括3万家企业，是荷兰温室园艺最为发达的地区。虽然“绿心”是乡村地带，但其内部的绝大多数地段距离通往周边城市的高速公路只有10分钟的路程，成为一个紧邻大城市却又十分宜人的生活居住和游乐消遣空间，同时对481工业、物流业等产业也有很大的吸引力。兰斯塔德地区的4个大城市各有各的特殊职能，城市之间不具有层次结构，因此也不存在首位城市，从而形成城市地域结构的多核心化。虽然阿姆斯特丹是首都，但中央政府的驻地在海牙，阿姆斯特丹只是一个金融、贸易和文化中心；鹿特丹是世界第一大港；海牙是荷兰中央政府和若干国际组织的驻地；乌得勒支则是全国的铁路枢纽，同时是会议和贸易展览中心。该地区城市群的特点是把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市，形成既有联系、又有区别的空间组织形式，以保持整体的统一性和有序性。有调查资料表明，从1995年至今，兰斯塔德地区居民上下班的出行距离和时间几乎没有发生变化（表2、图1）。这说明该地区的城镇扩张程度小，基本维持了一个长期稳定的城市结构[3]。兰斯塔德地区的人口分布呈现高度的城市化特征。城市地区的人口居住比重接近90%，而广大乡村的人口仅占10%左右。该地区的人口密度1224人/平方公里，其中，城市地区和“绿心”地区的人口密度分别为1680人/平方公里、470人/平方公里。从国家人口高度集中的角度来看，兰斯塔德地区的人口密度比英国的伦敦高280人/平方公里。兰斯塔德以占荷兰16%的土地聚集着45%的人口，提供了占全国50%的就业岗位，创造了近一半的国民生产总值，是荷兰的经济中心[10]。兰斯塔德地区的土地利用呈现两高的特点，即利用效率高、“绿色”用地比重高。建成区用地仅占26％，比荷兰全国的建成区用地比例高10％，而农业用地和自然保护区用地分别为64％和10％[3]。1950年～1989年，虽然“绿心”中用于住宅建设的土地从2.7％增加到5.2％，但从土地利用结构的总体变化来看，工业、农业、基础设施等用地的比例变化仍然与国家的发展相一致[11]。4我国的国土空间所面临的问题与当时荷兰兰斯塔德地区具有相似性。第一，国土规划、主体功能区规划、城乡规划等空间规划不统一、不协调的现象比较突出，造成各类空间规划相互“打架”，难以落地，可操作性差。第二，我国资源环境禀赋“人均单薄、分布不均、结构不佳”的现实状况是造成我国人地矛盾突出的客观原因[12]。第三，国土开发低效和无序进一步鹿特丹海牙乌得勒支阿姆斯特丹605540鹿特丹2550海牙60乌得勒支资料来源：华晨.兰斯塔德的城市发展和规划.城市规划汇刊，1996，6:16-25.注：A表示私家车通勤时间（分钟），B表示城铁交通通勤时间（分钟）。：49世界地理研究24加剧了这一矛盾，具体表现为“资源处处开发、工业遍地开花、城市粗放扩张、生态不断恶化”，已经成为影响我国持续健康协调发展的关键问题[13,14]。第四，国土开发与资源环境承载力不匹配，许多生态脆弱地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来湿地萎缩、河湖干涸、土壤侵蚀严重、沙漠化、石漠化、草原退化加剧，地质灾害频发等生态环境问题[15]。第五，我国正处于快速的城市化时期，