挑战与机遇并存希望和危机同在

第二部分：中国SEA进展与问题•挑战与机遇并存•希望和危机同在•《环评法》出台后，规划环评的工作进展•1、制定配套法规，标准和其它管理办法•2003年8－9月，在充分征求有关部门意见的基础上，SEPA发布了《环境影响评价审查专家库管理办法》（总局令第16号）、《专项规划环境影响报告书审查办法》（总局令第18号）及《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130－2003）等文件。•《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围》（简称范围）已于2004年7月3日发布。•2、加快落实技术性和操作性相关基础工作•为配合规划环评工作的顺利开展，完成了《环境影响评价基础数据库》的初步建设和国家环境影响评价审查专家库的组建。多次组织召开了不同层次和规模的规划环评技术研讨会；分两批向社会公布了135家规划环评推荐单位名单；组织有关部委、各省级环保部门、推荐的环评单位和部分国有大型企业进行了《环评法》培训及国外的学习考察。•3、地方有关部门积极配合规划环评工作开展•为落实推动《环评法》，上海市政府颁布了《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》。在该办法中，明文鼓励开展政策环境影响评价，细化了规划环评的实施步骤，明确了规划环评对规划草案的辅助作用，同时规定了环保部门在规划草案审批前的关键作用。该办法对《环评法》起到了有力地促进作用。•内蒙古自治区、大连和武汉的规划环评试点•各省级环保部门建设项目环境管理人员、环评单位的技术人员踊跃地参加了《环评法》培训。•4、多数部门大力支持和推动规划环评工作的展开•对《环评法》中对规划环评的规定，多数部门认为十分必要，并支持和推进规划环评工作。•目前正在实施的规划环评重点项目进展状况如下：•水利水电：大渡河流域规划，杂谷脑河流域环评、澜沧江中下游水电梯级开发,雅砻江上游、沅水流域等流域开发利用规划等规划环评工作。•开发区和企业规划环评：广州开发区、南京化学工业园、合肥经济技术开发区、武汉经济技术开发区、汕头经济特区保税区、佛山高新技术产业开发区、内蒙古自治区锡林郭勒盟胜利矿区总体规划、上海石化乙烯新一轮发展规划等。•此外，交通行业的一些规划环评的也开展调研分析工作。营口港、厦门港、天津港、秦皇岛港等重要港口的总体规划也在开展规划环评。旅游，土地利用及其它专项的规划环评工作也有不同程度的进展。•上述工作的展开，都得到有关部门的支持和配合，为《环评法》的贯彻落实和规划环评的实施提供了有力的基础保证。•5、一些部门尚未及时开展规划环评工作•但是，据了解有些部门尚未重视《环评法》的贯彻执行，一些应依法编制环境影响报告书的规划并未同步编制该规划的环境影响报告书。•如“国家高速公路网规划”。•《国家能源发展规划》、《国家铁路网发展规划》。•对于规划环评和政策环评的有关问题的认识•1．制度-程序的因素与技术方法因素•回顾我国开展战略环评的过程，我们认为，制度与程序的因素比方法或技术的因素更为重要。所谓的“缺乏系统的战略环评理论和技术方法、导则针对性不强”已经成为某些部门抵制、拖延开展战略环评的借口。一些部门回避规划环境评价的要求，或者仅仅进行敷衍性的评价。•因此，技术方法的研究固然重要，规划环评的制度建设更需要尽快建立和完善。•政府规划和政策的环境影响深远•编制规划是政府行为，同建设项目相比，政府的政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置。大范围生态环境问题的形成，大都是政府政策和规划失误导致的结果。•规划环评目的在于调整规划、改善决策•规划的基本特点是前瞻性、先行性、宏观性和战略性，因此其产生的环境影响必然更具有广泛性和深刻性。规划环评强调的是预防性措施，这一点将从根本上优于建设项目环评的缓解性措施和反应性措施，能够在更接近环境问题源头处对环境问题进行主动预防和控制。因此，规划环评的首要目的，不仅仅是提出措施将规划实施后所产生的环境影响最小化，重点还在于使规划本身所可能产生的环境影响最小化，使规划要实现的社会效益、经济效益和环境效益最大化，使规划真正成为绿色规划和可持续发展规划。•规划环评是现阶段环境保护参与综合决策的主要机制•规划环评是对我国政府传统决策机制的一种革命。要使规划符合可持续发展原则，就需要我们把评价的工作程序与规划的工作程序结合起来，需要规划编制单位与环境评价技术服务机构紧密合作，使环评机构、评估-审查机构参与到规划编制-决策程序中，从环境目标和可持续发展目标出发，对规划进行评价，并将评价结论综合到规划中去，从而得到发展目标与环境目标相协调的发展规划（即决策结果）。•政策对可持续发展的影响甚于规划•政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则，是对全社会的资源、利益所作的权威性分配，政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政府行为。•各种计划和规划是贯彻特定政策的手段和途径，因此政策可能引起的生态环境效应，政策对可持续发展的影响，远比计划和规划重要。•困难与不确定性问题•环境影响源：•人口、社会、经济都在发展变化中的•环境影响受体：•环境要素的状态也是在发展变化中的•背景值本身是需要预测的•自然演变趋势-开发建设活动-环境保护规划的实施•规划本身的不确定性•SEA：POLICYEA，RD-EIA，PEA、SECTORIALEA行业•解放思想，开拓视野•不局限于法规意义上的EIA•尽可能早期介入，但是不怕滞后——中期评估-回顾历史指导未来•区域EA、企业规划EA也是规划性质的EIA•“早期介入原则”是规划环评的精髓。通过早期介入，可以及早地将环境因素纳入到综合决策之中，避免因决策失误导致难于挽回的不良环境影响。•规划环评是一个循环过程，与国际上的成功经验是一致的。在预计的环境影响难以接受的情况下，要求修改规划方案甚至修改规划目标都是可能的。循环过程，实际上也就是规划方案不断被优化，直至得出环境可行，社会、经济也可行的规划方案的过程。•规划环境影响评价的成果：多角度的丰富成果•成果：FINDINGS不仅仅是规划的环境可行性+环境保护对策、措施•重要的是对规划（本规划和相关规划）的调整／附加条件/建议•对相关的规划、政策的调整建议•非技术性评价工作总结•提供给不同部门、层次的决策者、公众信息共享•SEA需要环境和相关社会、经济信息公开、共享•目前信息壁垒森严、代价高昂•EIA知识库／／积累经验／／避免低层次重复劳动•信息的获取是纳税人的贡献，本来应该是公共资源，应该向全社会无偿公开•政府-或其授权的中介机构垄断•“替代方案”：“通过多方案比较后确认的符合规划目标和环境目标的规划方案”•不符合规划目标的伪“替代方案”：解决区域缺电问题——抽水蓄能电站•(1)规划方案。为实现相同的规划目标，可以采取的、供比较和选择的方案集合。•(2)推荐方案。是指规划部门建议实施的规划方案。•(3)环境可行的规划方案。通过简要分析规划方案及其实施后可能的环境影响，进行筛选以初步确定的环境可行的规划方案。•(4)替代方案。为实现相同的规划目标，可能采取的、并与推荐方案作比较和选择的多个方案。•规划环评的评价对象为规划方案，实质上要实现相同规划目标的途径有很多种，这就构成了不同的替代方案。规划编制部门由于利益的关系不一定推荐的方案就是环境上最优的方案，这就需要环评来比选。•需充分了解规划思路，与规划人员和相关部门交流沟通•不能轻易否定或者放弃规划。替代方案一般由规划编制部门提出•如果SEA人员能够及时充分介入规划编制，规划人员能够充分考虑环境制约因素和环境影响，克服立足当前的、短期的、唯经济导向思路的局限，规划方案编制能够更理想，减轻SEA工作量。•规划环评中范围界定(Scoping)的重要性•规划环评中的环评对象界定、影响层次和影响因素的界定是规划环评的重要工作基础，这是规划环评实践中的心得体会。•规划环评中的范围界定是基于对规划分析的基础上，结合所作用的生态系统特征进行的一项基础工作。•规划环评对象的界定就是要明确研究的系统边界。系统边界过大无疑会增加环评的工作量，过小又会造成环评结论的不合理。•规划的影响层次识别和分析主要确定决策的构成要素。这里需要区分上层位规划确定的原则和控制指标，不是决策对象而是决策依据；下层位的规划/计划/建设项目也不是决策对象，但应该提出控制原则和控制要求，以指导下层位规划/计划/建设项目各项建设的合理开展；同层位的规划(是指系统边界以外的规划)既定的原则和控制指标是决策的参考因素不是决策对象，对该层位控制原则和控制指标的修订应该由更高层面决策者考虑。由此建立规划影响的层次关系，确定相互间的联系和作用方式。•规划影响因素的识别和分析主要根据生态系统的特点确定评价的要素及指标体系。•关于规划环评报告书的专家组审查意见。•规划环评报告书的审查小组由两部分人组成，即技术专家和政府审查部门的代表。•规划环评报告书的专家审查意见在结构上应包括四个内容。•（1）环境影响分析的合理性。对环境影响分析的合理性作出评判结论。•（2）对报告书提出的对策的可行性和报告提出的规划调整意见作出评判结论。•（3）对规划环评报告书及评价结论从整体上给出基本评判意见。•（4）从环境保护角度对规划的合理性、可行性给出基本评判意见。•跟踪评价是解决规划环评中不确定性的重要手段。对不确定性的终极理解应该是规划对生态系统影响和作用的不确定性，这不仅包括开发方案、开发强度、开发模式的不确定性，也包括规划环评本身由于技术方法不成熟、数据支持不完备等由此规划对生态系统影响和作用估计误差造成的不确定性。显然规划环评中的不确定性是客观事实，也是无法回避的问题，因此国际上通用的解决方案就是规划的跟踪评价，而且纳入环评程序，是环评体系的重要组成部分。•二、面临的问题与原因分析•1、对规划环评的认识不足•《环境影响评价法》的颁布，进一步建立和完善了高层次环境与发展综合决策机制，为我国全面的可持续发展意义重大。但有的部门对规划环评的必要性认识不够，固守“末端治理”的思维模式，认为因经济发展而产生环境问题应该由环境主管部门负责解决，未能认识到环境保护需要从源头抓起，各部门协调综合管理来实施，因此，存在着一些抵触情绪，影响了《环境影响评价法》贯彻实施。•2、配套法规建设虽有进展，但仍不健全，且各项法规缺乏协调,罚则约束不够•虽然《环评法》要求相关的规划在审批前必须进行规划环评，但《环评法》中未能明确规划草案的审批中规划环评的作用，是否开展规划环评与规划草案的审批没有直接关系，使规划编制机关缺乏工作动力。•环境保护行政主管部门、评估机构在规划环评实施中的角色、作用和地位尚有争议，审查程序和机制也在探索中，在规划环评和政策环评的领域存在的不确定性因素较多•3、各级综合规划部门、各部门和行业规划环评进展存在差异，部分行业基础薄弱•虽然国外对战略和规划的环评已有不少实践经验，国内许多行业也开展了许多工作，但国内的部分行业至今未能开展工作。•4、规划环评技术基础薄弱，许多相关技术规范短缺•尽管国外对规划环评的工作已有不少实例，国内对规划环评的研究也取得了一些进展。但和建设项目环评相比，规划环评的技术方法不统一，技术导则所列评价相关技术方法不够详细具体，送审的规划环评报告书普遍存在技术性问题•5、规划环评配套经费不落实•建设项目环评经费由建设单位承担，一般从前期工作经费中支付。进行规划的费用一般还有保证，但政府部门进行规划的同时，往往没有预留规划环评的费用，而且也没有明确的收费标准。•三、对进一步开展规划环评工作，落实《环评法》的建议。•1.进行环境影响评价基础理论的系统研究•需要进行环境影响评价基础理论的系统研究，为改进我国现行的环境影响评价制度提供理论和实践依据。需要对环境影响评价制度起源、历史和发展进行全面研究，对美国、加拿大、荷兰等国家环境影响评价实践的经验和教训进行总结。只有通过开展战略环评，并将战略环评与现有的建设项目环境影响评价相结合，才能把握环境影响评价制度的精髓，探索中国可持续发展道