张国庆公共行政学2第二章《行政职能》

1第二章行政职能李丹阳北京航空航天大学公共管理学院[e-mail]2本章内容第一节现代政府行政职能问题的由来与发展第二节行政职能的涵义第三节行政职能的构成第四节关于政府职能的争论3第一节现代政府行政职能问题的由来与发展4第一节现代政府行政职能问题的由来与发展现代政府的行政职能问题端启于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞涨”，丰富于80年代反传统思潮、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，端启于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。5第一节现代政府行政职能问题的由来与发展一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来1929年，股市崩溃后，人们涌向银行挤提存款1929年大萧条中，饥饿的母亲6第一节现代政府行政职能问题的由来与发展一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来华盛顿罗斯福公园的“大萧条”纪念雕塑7第一节现代政府行政职能问题的由来与发展1929年10月24日，在美国历史上被称为“黑色的星期四”。在此之前的1929年夏天，美国还是一片歌舞升平，夏季的三个月中，美国通用汽车公司股票由268上升到391,美国钢铁公司的股票从165上升到258，人们见面时不谈别的，只谈股票，直至9月份，美国财政部长还信誓旦旦地向公众保证：“这一繁荣的景象还将继续下去”。但是，10月24日这一天，美国金融界崩溃了，股票一夜之间由5000多亿美元的顶巅跌入深渊，使5000多亿美元的资产，一夜间，化为乌有，价格下跌之快，连股票行情自动显示器都跟不上趟，股票市场的大崩溃导致了持续四年的经济大萧条，从此，美国经济陷入了经济危机的泥淖，以往蒸蒸日上的美国社会逐步被存货山积、工人失业、商店关门的凄凉景象所代替。86000家企业破产，5500家银行倒闭，全国金融界陷入窒息状态，千百万美国人多年的辛苦积蓄付诸东流，GNP由危机爆发时的1044亿美元急降至1933年的742亿美元，失业人数由不足150万猛升到1700万以上，占整个劳动大军的四分之一还多，整体经济水平倒退至1913年。农产品价值降到最低点，农民将牛奶倒入大海，把粮食、棉花当众焚毁的现象屡见不鲜。一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来8第一节现代政府行政职能问题的由来与发展（一）危机的表现第一，经济持续衰退。第二，金融体系接近崩溃。第三，失业剧增。第四，生产相对过剩的危机。第五，社会危机。一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来9第一节现代政府行政职能问题的由来与发展一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来（二）危机导致的政府干预理论和政府职能定位上的变化古典经济理论凯恩斯主义经济理论危机混合经济、福利国家、行政国家守夜人政府大政府10第一节现代政府行政职能问题的由来与发展（一）“东亚经济奇迹”东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生11第一节现代政府行政职能问题的由来与发展（二）“东亚经济奇迹”与后发展国家政府行政职能问题后起的工业化国家和地区只有在强大政府即既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相接合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政—经分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生12第一节现代政府行政职能问题的由来与发展（一）东亚金融危机三、“东亚金融危机”—后发展国家政府行政职能问题的修正13第一节现代政府行政职能问题的由来与发展（二）“东亚金融危机”与后发展国家政府行政职能修正东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。三、“东亚金融危机”—后发展国家政府行政职能问题的修正14第二节行政职能的涵义15第二节行政职能的涵义（一）行政职能的定义行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能。就国家职能而言，行政职能是立法职能、司法职能的对称，是国家公共职能之一种。（二）从不同视角考察行政职能1、行政职能与国家的产生2、行政职能与公共行政目的3、行政职能与公共政策4、行政职能与制度创新一、行政职能的涵义16第二节行政职能的涵义在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。“法律有限、人事无穷”的现象明显增多并造成和激化了传统国家组织体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要一种能够对现实变化及时做出反应并有效解决问题、对未来需要做出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。二、行政职能的扩展17第三节行政职能的构成18第三节行政职能的构成一、维护（Maintenance）职能即维护国家法典和制度的职能。分裂分子某军区登陆演习19第三节行政职能的构成二、保卫（Protection）职能即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。20第三节行政职能的构成三、扶助（Assistance）职能即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。农民工工伤保险参保目标21第三节行政职能的构成四、管制（Regulation）职能即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。22第三节行政职能的构成五、服务（DirectService）职能即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。23第三节行政职能的构成六、发展（Development）职能即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。24第四节关于政府职能的争论25第四节关于政府职能的争论政府职能国家与社会政府与市场公平与效率政治职能经济职能社会职能26第四节关于政府职能的争论1、主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。2、政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于成为了名副其实的“大政府”，成为了一种公共选择学派代表人物詹姆斯•布坎南称之为自行其事的“巨物”。3、围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。精英统治、瓦格纳定律、约翰•罗尔斯一、国家与社会的关系27第四节关于政府职能的争论1、从自由主义经济学到凯恩斯主义：看不见的手和看得见的手亚当•斯密：认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。凯恩斯政策主张：（1）国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运做的合作，指导社会消费倾向；（2）实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识地国家财政岁入和岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门、甚至扩充军备等；（3）举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。二、政府与市场的关系28第四节关于政府职能的争论2、从守夜人政府到大政府管的最少的政府是最好的政府（governmentthatgovernsleastgovernsbest）巨物、从摇篮到坟墓二、政府与市场的关系29第四节关于政府职能的争论3、从凯恩斯主义到新自由主义经济学进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。与此同时，国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口却愈来愈多。凯恩斯主义因此在政策实践中面临一种难以解脱的两难选择境地：如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀；如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞，加剧经济危机。新自由主义经济理论：（1）基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。（2）政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征。（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性。二、政府与市场的关系30第四节关于政府职能的争论“市场失灵”VS“政府失灵”“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。二、政府与市场的关系今后，关于政府与市场的争论将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。31第四节关于政府职能的争论效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。三、公平与效率的关系效率优先论认为，效率是个人勤奋工作的结果，直接反映个人努力的程度，而勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。因此，效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，最终导致“公平”的虚无化。32第四节关于政府职能的争论公平优先论认为：1、公平是个人“天赋权利”具体化，这种权力不适用于市场交换，不能用后天源自个市场竞争的的金钱作为衡量的尺度。市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害。2、与市场竞争相联系的效率不但与“公平”无关，而且是不公平的结果。因为，市场竞争不仅会导致个人收入的两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣势等等，从而严重破坏“机会均等”的原则，形成事实上的权利的不平等。这种不平等导致社会差距的扩大化、深刻化、持续化，进而可能导致制度危机。3、市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和付酬的。总之，只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。三、公平与效率的关系33第四节关于政府职能的争论效率与公平平衡论认为公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。据此，效率与公平平衡论主张同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护基本的社会公平。阿瑟•奥肯《平等与效率——重大的抉择》三、公平与效率的关系34今天的课到此结束，谢谢！