中央—地方政府财政分权中的效率损失分析doc11(1)

中央—地方政府财政分权中的效率损失分析一般认为由于中央政府对与地方信息掌握的不充分性，从而采用财政分权的方式将有利于整个国民经济的发展。但我们注意到地方政府对与中央政府的政策制度的设计与执行同样存在着信息不对成性，而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣。因此，当中央政府采用财政分权的制度的同时务必注意由于后一种信息不对称性所带来的效率损失。自从上世纪初台伯特（Tiebout）的经典文章《分权与地区竞争》发表后，随后围绕着这一文献产生了大量的有关集权与分权的文章。即使至今有关这一领域的争论仍然在继续。在我国也面临着中央政府对与地方政府的激励与约束问题。不同的是我国有着自身独特的国情。自1949年建国后，中国政府长期实行了计划经济体制，从而决定了国家财政的特殊地位，至今我们也不能否定这种财政体制对于中国经济发展所作出的巨大贡献。然而随着我国经济的进一步发展，这种高度集中的计划经济体制的弊端也越来越明显的暴露出来。从上世纪70年代末，中国开始了渐进式的经济体制改革，伴随着这种渐进式的经济体制改革，我国的财政制度至今也经历了两个重要的阶段，取得了一定的成绩，也暴露出了大量须待解决的问题。学术界有关我国财政分权、集权的讨论有很多，但大都集中于其对于GDP增长的影响。而本文则立足于分析在中央政府与地方政府这种博弈行为当中，由于中央政府的特殊地位其在中—地博弈中处于主导地位，它对于财政政策的选择及这种政策的执行直接影响着财政集权分权的效果。但是由于中央政府对于地方信息掌握的不充分性，地方政府在这场博弈当中并不是完全处于被动地位。对于中央政府而言关键在于如何利用手中的政策工具的选择减少由于地方对于中央行为信息的不对称性采取偏离中央目标的行为从而导致的额外的效率损失。本文将通过一个模型分析，在结合中国财政体制改革的实践来分析证明。一个简单财政模型一国由一个中央政府，一个地区政府（相对而言比较富裕），另一地区政府（相对而言比较贫困）三方构成。假定1地方政府谋求地方福利最大化，中央政府必须从全局出发谋求全部地区的福利最大化。假定2中央对于地方的信息并无充分，并且获得信息的成本很高，但可以通过财政法规制度约束或激励地方政府的行为。假定3地方政府只对于本级政府人民负责，即中央政府并无地方政府的人事任免权。由于富裕的地方政府相对于贫困的地方政府而言，拥有更多的资源，对于全局的发展（对于中央政府而言）有着更大的贡献，因此我们有理由认为富裕的地方政府对于中央政府出台的一些措施，相较而言有更多讨价还价的能力，从而直接影响到中央政府调控全局的能力和政策实施的效果，因此，笔者主要将注意力放在了中央政府和富裕地方政府的关系处理上，之所以在本模型中依然包括了贫困的地方政府，是出于对于中央政府与地方政府（富裕）之间博弈行为存在性的考虑。模型的基本内容如下：一国中央政府主要负责提供全国性的公共产品，并注意协调地区发展的不平衡问题，消除地方差距。可是由于资源禀赋和历史的原因造成了已经产生了两个发展不平衡的地区。面对这种情况，中央政府可以选择的措施有两条：财政集权和财政分权。财政集权的方式是将大部分的税收和支出的权利上解中央，然后由中央政府统一规划安排。这种由中央统一安排规划虽然可以有效地解决地方发展不平衡的问题，但是由于中央政府掌握的地方信息并不是完全充分的，因此对于服务地区经济发展方面的职能并不是最高效的，至少相对与地方政府而言是这样的。（地方政府拥有更多的信息，这里信息的获得是有成本的）地方政府对于中央政府的行为，并不是完全出于受支配的地位。由于我们事前假定地方政府人员只需对本经政府人民负责，因此地方政府的具体执行措施并不是完全会与中央政府的要求相一致，当然也不会完全偏离，根据假定2地方政府的行为处在中央财政制度的约束下，可是由于中央政府对于地方信息掌握的不充分，造成了地方偏离中央政策的可能性。当然我们可以假设中央政府可以采用会计、审计的办法防止这种地方的偏离，可是根据假定2中央政府]这种行为的成本高昂，所以有理由相信中央态度是谨慎的，这一点地方政府也了解。财政分权的措施是将税收和支出的权力下放，中央政府只是提供全国性的公共产品，地方经济的发展主要是依靠地方政府的协调与服务，由于地方政府拥有更为充分的信息，所以假定地方政府的服务行为是高效的。这种财政制度的直接后果是造成地区间发展的不平衡。如果这种不平衡累积到一定程度也会带来效率的损失，并假设这种效率损失对于中央政府而言成本同样是高昂的。下面将以上论述通过一个完全静态信息模型来表示：根据我们对于模型内容的描述，并假定中央政府和地方政府同时做出行为（时间上并不完全要求一致，只要双方对于各自的决策并不知道就可以）那么就一定会产生以上所描述的两个纳什均衡。（集权，隐瞒），（分权,显示）分别是中央政府和地方政府对于对手反应的最有选择。最优解似乎出现了，可惜的是却有两个最优解。我们几经习惯了在完全信息的假设当中，在凸性和约束的条件下，有且只有一个解满足我们的要求。而纳什均衡最令人头痛的地方，不是说解的存在性的问题，而是唯一性问题，很多情况下我们很难得到唯一的解。就本模型而言却还存在一个混合纳什均衡，相对于这种完全确定性结果的出现，这种混合纳什均衡的确更加引起人的兴趣。假设中央政府采用财政集权的概率为：R,则分权的概率为：1-R;假设地方政府采用隐瞒的策略概率为：S,则显示的概率为：1-S;根据混合策略的定义可知，中央政府的最佳混合策略是使得地方政府无论采用何种纯策略，其期望支付是一样的，当然对于地方政府而言也同样有相同的混合策略的选择。根据这种思想我们得到等式有结果可知当中央政府采用财政集权的概率超过2/3时，地方政府的最优策略应该是选择隐瞒自己经济发展水平；当财政集权的概率小于2/3时，地方政府的最优策略是显示自己发展水平；当中央政府选择2/3时，对于地方政府而言选择何种策略是完全一样的。中央政府面对地方政府的行为同样有着相同的结果。这样看来的话，这种均衡比起前两种选择一样让我们束手无策。因此，我们有必要将我们先前的假定方的更一般，或更现实些。去掉假定3，现在我们认为中央政府在调控全国的资源中处于主导地位。但是由于有假定1，假定2的存在中央政府的行为应当是建立在产生最大化利益的行为基础之上，其做出的决策必须要根据具体的经济发展阶段在效率与公平之间选择。尽管地方政府由于假定3的取消相较于先前讨价还价的能力减弱，可是由于信息成本的高昂，地方政府依旧有偏离中央政策的激励。但比起先前的假定，中央政府的作用最为明显的变化是在整个博弈中处于主导地位，相应的其目标也不是在寻找一个最优的反应策略，而是利用中央政府的特殊地位作出某一决策去尽量消除中央—地方这种信息不对称所带来的成本。为什么可以做到这一点呢？在现实生活中，这种中央—地方博弈并不是一种静态博弈过程，而是中央政府先作出决策然后地方政府在做出相应的对策过程。中央政府知道其决策过程会直接影响后来的地方政府的决策过程。基于这一点，中央政府可以根据本国的经济发展状况不断地对政策作出调整已适应经济的发展。这样看来，根据先前的静态模型，中央选择分权似乎是个令人满意的决定，但是假定发生了少许的变化，其结果可能大不相同。下面参照一个准完全信息动态模型来说明：我们可以注意到当中央政府选择分权的策略时，最后的中央—地方支付向量的权值发生了变化，这种变化似乎有点突然和武断。究其原应是由于地方政府并不确定这种名义分权能够带来的好处，即对R失去了一个概率的判断，不能判断中央政府是否是打着分权的名义进行了集权的措施，从而导致了地方政府更为被动的地位。现实生活中就是这种做法可能会挫伤富裕地区发展的积极性，进而会反过来影响整个全局的发展。因此，无论中央政府采用何种形式的财政体制，地方政府最好的办法都是采用隐藏地实力的态度。其结果是我们得到了一个无论如何是一个无法令人满意的结果（集权，隐藏）。一种模型的改进方式是在中央政府和地方政府之间建立一个合同。中央政府必须允诺保持一种制度的稳定性和彻底性，并将违约成本定价高于由于违约所带来的收益，从而确保地方政府的支付中有个额外的补偿。根据假定1，中央政府是乐于看到这种结果的出现以实现总支付达到一个满意的结果.模型的检验我国建国以后至今的财政制度变革的实践充分证明了存在着这种中央—地方的博弈行为。1．1949—1978年财政运行机制的简要考察从建国到改革开放初期，根据不同时期的政治形势，我国财政运行机制进行了多次重大的调整。总体上来说，这30年的财政运行机制的调整都是在计划经济体制的框架内进行的，始终在集权和分权的圈子里循环。其规律为在国内政局稳定和经济形势较好时，倾向于给地方较多的自主权；在国民经济比例关系严重失调，政治经济形势相对严峻时，就上收财权，强调集中。我们应当认识到在改革开放前我国实行的以重工业优先发展战略指导下的财政制度为促进我国工业和经济的发展作出了重大的贡献。但另一方面我们也应该注意到这种中央政府居于主导地位的中央—地方政府博弈当中，由于中央政府始终没有提供一个对于自身有约束的合同从而造成了财政运行机制在反反复复的变化所带来的效率的损失。2．1978—1994财政运行机制的简要考察1978年，中国开始了经济体制改革的尝试。由计划经济为主的经济体制逐步向市场经济体制过渡，其间国家财政成为经济体制改革的突破口，从而我国又开始了新的一轮分权的开始。这次对于地方政府而言出现了与以往不同的信号，既整个经济体制的深刻的变革。但由于我国实行的是渐进式的改革，国家财政运行机制改革也是在探索中逐步深化。从而造成了正如我们在动态模型中所描述的富裕地方在分权的大框架下依然出现了采用“藏富于民”的做法。如1978—1980间，有一半以上的省市财政有盈余，与此同时，另一半财政为赤字。东部一些省市的财政盈余上缴作为了中央政府补偿中西部省市的保证。但是正是由于新旧体制在转轨中所带来模型中R的不确定性导致来在1980年后，财政盈余的省份开始有意识的减少了其税收努力，上缴中央的省份的财政盈余开始缩小，见表一。各地区财政盈余/GDP的比例（1978-1993）%资料来源：胡鞍钢、王绍光：《政府与市场》，中国计划出版社2000年版，pa.41到了1990年初，财政盈余省份减少到了只有8个，其结果也直接导致了我国“两个收入”比重的锐减。见表二、表三。我国财政收入规模这种结果导致财权进一步向地方政府集中，中央宏观调控能力弱化，地区差距进一步拉大。然而这种趋势并不会保持下去。正如我们在前面的模型中提到的处于主导地位的中央政府可以进行模型的改进。这一点与我国的国情也是符合的。随着78年以来实行的渐进式的经济体制改革的深入，同样为中央—地方政府关系之间提供了一份类似“合同”的约束，以至于中央政府若违反这份“合同”所带来的成本是社会无法承受的。所以对于中央政府最有的的策略是在此基础上继续深化改革，彻底理顺中央、地方的关系，科学的划分两级政府的事权和财权的范围。从而在保证地方政府财源稳定增长的基础上使中央政府的收入得以增加。3．1994—至今中国财政体制于1994年进行了分税制改革。分税制改革的基本内容有：1）实行分税制体制，理顺地方与中央的关系。2）改革国有企业利润分配制度，为企业创造公平竞争的环境。3）全面改革税收制度，建立新型税制体系。至今，1994年的财政体制已经运行了几个年头了，其目标已初步实现，具体表现为：1）该地方财政包干制为分税制，在规范中央与地方间财政分配关系的同时，明显减少了包干体制所带的财政运行机制上的许多紊乱现象。2）在税法与“两则”的基础上规范国家与国有企业利润份分配关系。3）新旧税制平稳过渡，重构财政收入运行机制。4）国家税收收入大幅增加。5）内资企业统一税制，为企业公平竞争创造环境。我国财政的“两个收入比重”开始扭转了下滑的趋势。数据表明距1978年时的水平依然有很大的差距，但这是我国经济体制改革的必然结果。当然我们仍旧要看到“分税制”改革的不足之处，例如中央政府的转移支付实际上是进一步拉大了地区间的差距，内外资企业的税负不平等，等等。而这些又构成