公共事业管理费用及配置效率

1第八章共事业管理费用及配置效率分析2•公共事业管理是一个消耗一定的资源，生产和提供公共事业产品的投入产出的过程，其基本内容是公共事业产品的生产和供给。•公共事业产品的生产和提供总体上有生产规模较大，资金投入额度大、周期长、回报率低等特征，非单一投资主体所能承担。3公共事业产品的生产与提供方式的基本组合不同类别的公共事业管理经费分析公共事业管理经费的配置效率分析4第一节公共事业产品的生产与提供方式的基本组合公共事业产品的生产与提供方式及其价值当代公共产品的生产方式与提供方式的组合5一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值从公共事业产品生产和提供的角度看这一组合方式决定着公共事业管理经费投入的可能、运行方式，决定着整个公共事业管理的实际结果。61、基本含义公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构。72、在公共事业管理中的价值公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。8二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合公共产品可以是公共生产，也可以是私人生产，公共产品的提供可以是公共提供、市场提供和混合提供。因此，公共产品的生产与提供方式的组合可以有6种方式。9•公共生产、公共提供即由政府依靠公共财政支出，直接投资并组织公共事业产品生产，并无偿地向社会提供。•公共生产、混合提供即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向市场提供。这种收费是不以营利为目的，只对成本进行赔偿。（如目前我国的国有事业单位以及行政机关为公众提供的某些产品和服务）10•公共生产、市场提供即由公共企业生产，按营利原则定价，并向使用人收费的提供方式。通常，具有政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等常常采用这种方式生产和提供。11•私人生产、公共提供即由非政府组织乃至私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共事业产品（如国防产品、公共工程的建设等）。12•私人生产、混合提供即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供（一般来说，涉及教育、医疗、文化等事业产品生产的非政府组织的事业产品就是以这种方式提供的）13•私人生产、市场提供指对那些可以比较好地进行“选择性进入”的产品，甚至为俱乐部产品。如私人与社区通过契约而进行的社区内的公共产品的生产和提供如付费后进入的音乐厅、高尔夫球场等。1415第二节不同类别公共事业管理经费分析公共事业管理中的公共支出公共事业管理费用中的非政府组织投入公共事业管理费用中的企业资金投入16一、公共事业管理中的公共支出在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。171、公共支出概念也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共产品或服务决策的成本。182、公共支出的分类•按与市场关系分类：消耗性支出和转移性支出消耗性支出：这类公共支出形成的货币流，直接对市场提出购买要求，形成相应的购买商品或劳务的活动。政府→市场19（1）消耗性支出直接形成社会资源和要素的配置，因而其规模和结构等大致体现了政府直接介入资源配置的范围和力度，是公共财政对于效率职能的直接履行。这样，购买性支出能否符合市场效率准则的根本要求，是公共财政活动是否具有效率性的直接标志。20（2）消耗性支出中的投资性支出，将对社会福利分布状态产生直接影响，因而是公共财政履行公平职能的一个重要内容。（3）消耗性支出直接引起市场供需对比状态的变化，直接影响经济周期的运行状况，因而是政府财政政策的相机抉择运作的基本手段之一，是公共财政履行稳定职能的直接表现。21转移性支出：是指政府将钱款单方面转移给受领者的支出活动。主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成。转移性支出形成的货币流，并不直接对市场提出购买要求，即不直接形成购买产品或劳务的活动。政府→私人和企业→市场。22转移性支出所提供的货币，直接交给私人和企业，而不是由政府单位直接使用。至于私人和企业是否使用和如何使用这些钱款，则基本上由它们自主决定，尽管政府能够提供一定的制度约束，但并不能直接决定它们的购买行为。23转移性支出也体现了公共财政履行效率、公平和稳定三大职能：（1）转移性支出引起了货币收入的流动，在间接的意义上仍然配置了资源和要素。（2）转移性支出是公共财政履行公平职能的最重要手段之一。政府通过转移性支出，增加了支出受惠者的货币收入，在私人和企业间进行了收入再分配，从而成为政府实施社会公平政策的重要手段。24（3）政府的转移性支出增加了有关私人和企业的可支配收入，间接增加了社会购买力，影响了宏观经济的运行态势。特别是其中的济贫支出和社会保险支出等，能够自动地随着宏观经济运行状态而逆向变动，从而成为宏观经济运行的自动稳定器。25•按支出目的划分为预防性支出和创造性支出预防性支出：用于维持社会秩序和保卫国家安全，保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。创造性支出：用于提高公民生活水平、完善社会环境等方面的支出。26•按支出的受益范围划分为一般利益支出和特殊利益支出一般利益支出：指全体成员都可以享受其所提供的效益的支出，如国防、公检法等。特殊利益支出：对社会中某些特定居民或企业给予特殊支出，如教育、医药、企业补助等。27•按政府职能分类公共支出按政府的职能分类，也就是按政府支出的费用类别分类。它可以分为投资性支出、教科文卫等事业发展支出、国家行政费用支出、各项补贴支出和其他支出等。28按政府职能对公共支出进行分类：能够清晰、全面、具体地反映政府执行了哪些职能及其政策侧重点；能够对同一个国家的公共支出结构进行动态分析，从而看出该国的政府职能结构和内容发生了怎样的演进，有助于预测未来公共支出的发展变化趋势。可用于对政府执行经济和社会职能的程度进行横向国际比较，揭示各个国家的各项政府职能的构成及其差异。293、公共支出的范围第一类主要是弥补市场缺陷的支出国家机构正常运转的需要：国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；社会公益事业的需要：社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；社会公共设施建设的需要：道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要；非竞争性基础产业投资的需要：新兴产业、高科技产业、支柱产业及风险产业的投资需要等。30•第二类是矫正市场偏差的支出调节总量平衡和结构优化的支出：即在总需求不足的时候，增加公共支出，对市场在资源配置等方面出现的偏差进行引导和矫正，实现总量和结构的协调，减少经济的波动，以保证宏观经济持续、稳定发展；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实观效率和公平兼顾：如通过公共支出，对欠发达的地区、弱质产业、低收入阶层给予照顾。314、公共支出的具体内容•公共工程支出用于社会共同需要的经济建设经费：基本建设支出中用于能源、交通、邮电的部分投资，用于公共设施和社会科教文卫部门固定财产的投资，地质勘探费；支援农村生产支出及价格补贴等等；用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费：基本建设中扣除公共投资以外的剩余部分；维持企业生产经营活动所需运营资金。只有第一类属公共财政职能范围之事。32•公共教育支出教育基建支出，反映教育各部门所属各类学校和教学仪器厂等企业和事业单位的基建支出；教育费附加收入用于教育的支出，用于学生课本价格的补贴支出，支援不发达地区支出中用于教育方面的支出；农村教育附加费支出，城市维护费中用于中小学校舍维修补助费；教育企业的挖潜改造资金；各种各样教育部门的教育事业费；部门事业费中用于教育和干部培训的支出。33•公共科技支出我国在科技支出方面的基本特征是：供给力度偏低，而供给范围宽泛，几乎覆盖了所有的科技事业领域。用市场经济观点来看，科技事业并不完全需要财政供给，除了基础性、公益性科学研究事业外，其他无须政府去办。从目前的预算收支科目来看，科技事业费共分4款27项，基础科研经费仅占科研费总量的3.1％。34•社会保障公共支出目前主要是：社会福利及社会抚恤经费的供给；社会救灾经费的基本部分及国家机关和事业单位职工的生活困难的补助；医疗保障中的公费医疗、群众医疗欠款基金；国家机关及事业单位离退休职工及民政部门管理的退休人员的养老金供给等等。应改革劳动保险资金积累与分配方式。从统包局部职工供给，转向参与社会总基金的形成和供给轨道上来。35•医疗保健公共支出各类医院和卫生院等医疗机构的建设经费及日常运营经费的补贴；卫生科研机构经费及中等卫生学校经费；防疫防治事业费及药品检验机构经费；公费医疗经费及群众医疗欠款基金等。36•行政管理支出•公共文化事业支出一是劳动服务性事业，如艺术表演、电影放映、图书出版、有线电视广播等；二是社会公益性事业．如文物保护，无线广播、旨在弘扬民族文化的公共图书馆、文化馆、博物馆等。37•国防费用支出进一步压缩军工企业，加大军转民的力度。进一步精简后勤摊子，以增大第一线军费。进一步缩减军队规模，优化军费使用结构，以提高军人供养和装备水平，促使我国国防向高、精、尖发展。38我国的国防经费中国政府依据国防法和预算法，遵循国防建设与经济建设协调发展的方针，适应国防需求和国民经济发展水平，合理确定国防费的投量和投向，2007年中国国防支出预算为3509.21亿元人民币，比2006年增加529.9亿元，增长17.8%。39中国国防费的主要支出项目有人员生活费、训练维持费和装备费。人员生活费用于军官、文职干部、士兵和聘用人员的工资、保险、伙食、服装、福利等费用。训练维持费用于部队训练、院校教育、工程设施建设及维护和日常消耗性支出。装备费用于武器装备的研究、试验、采购、维修、运输和储存等。404142435、公共事业管理费用中公共支出结构分析•公共事业管理费用中的公共消耗性支出：公共消费支出和公共投资支出公共消费支出为提供公共产品和准公共产品进行的支出，表现为向公众提供一定的社会服务。比较重要的项目有国防、教育和公共保健等。44公共投资支出指政府通过投资基础设施等以保证和改善社会经济和生活条件的支出。主要特征是往往形成资产。公共投资的领域往往是市场失灵的领域，如水、电、煤气、通信等容易形成垄断的行业。45•公共事业管理费用中的公共转移性支出公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿的单方面的转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的内容是社会保障支出和财政补贴，且后者与公共事业产品的生产和提供直接相关。财政补贴中，尤以企业亏损补贴与政府公共事业管理的费用支出最为密切。466、公共事业管理费用中公共支出原则•公平原则这一公平原则不是在数量投入或提供方面的绝对公平，而应包括两个基本内容：横向公平：同等对待同一层次的居民；纵向公平：差别对待不同层次的居民。如从理论上看，对公共教育和公共保健的政府补贴，应对不同阶层有所差别。47•效益原则主要是指这一支出能达到社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置，理论上，在完全竞争的市场，公共支出花在公共事业产品生产和提供中的收益应恰好等于花在私人产品投资所得的收益。48•稳定原则政府通过公共支出直接进行公共事业产品的生产和提供，无论是消耗性支出还是转移性支出，其增减变化必然会影响到社会需求的总量。为保证整个社会和经济的稳定，在安排公共事业产品生产和提供的公共支出费用时，应有利于达到较高度的就业水平、物价的稳定、较好的经济增长率等。49二、公共事业管理费用中的非政府组织投入1、从事于公共事业产品生产和提供的非政