11、深圳市城市更新项目实操系列

深圳市城市更新项目实操系列——地价补缴——一、现行深圳拆除重建类城市更新项目地价补缴政策解读（一）城中村用地根据《深圳市城市更新办法》第三十六条规定，拆除重建类城市更新项目中城中村部分,建筑容积率在2.5及以下部分,不再补缴地价;建筑容积率在2.5至4.5之间的部分,按照公告基准地价标准的20%补缴地价;建筑容积率超过4.5的部分,按照公告基准地价标准补缴地价。（二）旧屋村用地根据《深圳市城市更新办法》第三十七条规定，市政府《关于发布深圳市宝安龙岗区规划国土管理暂行办法的通知》实施前已经形成的旧屋村拆除重建的，现状占地面积1.5倍的建筑面积不再补缴地价，超出部分按照公告基准地价标准补缴地价。（三）工改工项目改造后项目自用：根据《深圳市城市更新办法》第三十八条第一款规定，原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价，增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价。改造后项目整体转让：根据《市规划国土委关于明确城市更新项目地价测算有关事项的通知》第七条第（三）款规定，旧工业区升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的拆除重建类城市更新项目，改造后形成的工业楼宇及配套设施约定整体转让的，按照公告基准地价补缴地价。改造后项目分割转让：根据《市规划国土委关于明确城市更新项目地价测算有关事项的通知》第七条第（四）款规定，旧工业区升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的拆除重建类城市更新项目，改造后形成的工业楼宇约定部分分割转让的，其对应的建筑面积按照工业和办公公告基准地价的平均值与其所在整体（不含已批准分割转让并缴足地价的建筑面积）已缴交的平均楼面地价的剩余期限地价之差作为单价测算并补缴地价；配套设施约定部分分割转让的，其对应的建筑面积按照市场评估地价补缴地价。（四）工业改商业、住宅、办公项目根据《深圳市城市更新办法》第三十八条第二款规定，原有合法建筑面积以内部分，按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价，扣减原土地用途及剩余期限以公告基准地价标准计算的地价；增加建筑面积部分，按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以市场评估地价标准计算应缴纳的地价。(70个旧城旧村改造项目除外)（五）70个旧城旧村改造项目根据《深圳市城市更新办法实施细则》第六十二条规定，市政府2006年发布的《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》确定的70个项目，改造后原有城中村用地面积根据平均容积率分摊的建筑面积，按照《办法》第三十六条规定进行地价测算；原有旧屋村用地面积根据平均容积率分摊的建筑面积，按照《办法》第三十七条规定进行地价测算；其余用地根据平均容积率分摊的建筑面积，按照改造后的功能和土地使用期限，以公告基准地价标准进行地价测算。（六）其余用地类型根据《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》第（九）条、第（十）条规定，按照其改造后的功能和土地使用权期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价，扣减原有合法建筑面积按照原土地用途及剩余土地使用权期限以公告基准地价标准计算的地价。超出基准容积率部分,住宅按照2.5倍基准地价标准计收地价,其他功能按照2倍公告基准地价标准计收地价。基准地价计算公式如下：R深标基准-2013年版《深圳市城市规划标准与准则》一类密度分区基准容积率。由旧工业区升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的项目R深标基准为6.0。（七）历史用地处置根据《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》第十条规定，城市更新项目涉及历史用地处置的，项目地价应当区分为两部分进行测算：（1）出让给项目实施主体的开发建设用地面积不超出项目拆除范围内原有手续完善的用地面积的部分，该部分分摊的建筑面积按照《深圳市城市更新办法实施细则》第六十条规定测算地价；（2）出让给项目实施主体的开发建设用地面积超出项目拆除范围内原有手续完善的用地面积以外的部分，该部分分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价，其中的10%用作对历史用地行为的处理。政策依据：■《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）■《关于印发深圳市城市更新办法实施细则的通知》（深府[2012]1号）■《深圳市人民政府办公厅关于印发工业楼宇转让管理办法的通知》（文号：深府办〔2013〕3号）■《深圳市规划和国土资源委员会关于印发《〈深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）〉实施细则》的通知》（文号：深规土〔2013〕721号）■《深圳市规划和国土资源委员会关于工业楼宇转让管理有关事宜的通知》■《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》（深府办[2014]8号）■《市规划国土委关于明确城市更新项目地价测算有关事项的通知》（深规土[2015]587号）■《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》（深规土〔2013〕294号）■《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》（文号：深府〔2006〕258号）二、即将出台的地价新政解读《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（送审稿、第三十稿），已于2016年10月10日由市规划国土委上报市政府，待市政府印发。暂行措施第十五条：整合地价标准类别，简化城市更新项目地价测算规则，建立以公告基准地价标准为基础的地价测算体系（详见后表）。在保持城市更新地价水平相对稳定的前提下，城市更新地价测算逐步纳入全市统一的地价测算体系。城市更新项目地价可不计息分期缴交，首次缴交比例不得低于30%，余款1年内交清。（请放大观看图片）——工业用地历史遗留问题解决思路——为了给经济发展提供土地资源，深圳市政府先后在1992年、2004年进行了两次“国有化”行动，但因土地补偿不到位以及由此带来的“违建”、“抢建”现象，无形中造成了长期以来困扰深圳社会发展的历史遗留问题，而这在工业用地改造项目中影响尤甚。如何妥善解决项目用地及地上建筑物的历史遗留问题，往往成为工业用地升级改造项目能否顺利推进的关键。在实际操作中，借助城市更新解决历史遗留问题是深圳地区工业用地升级改造项目的主要途径；不过，随着商业竞争的白热化，不少工业用地项目的投资者正试图通过“引入产业+农地入市”等非城市更新的方式，寻找解决历史遗留问题的其他路径。一、深圳非农建设用地历史遗留问题概述（一）两次“土地国有化”的补偿未到位为了给城市发展提供用地保障，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内的集体土地实行“统征”，转为国有用地；2003年，深圳市委、市政府发布《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，把特区外的土地全部“转”为市政府发展储备用地。然而，由于对村集体、村民的补偿标准过低、不到位，上述“征地”、“转地”行动事实上并未得到当时的村集体及村民的承认。在性质上，原农村集体经济组织所属土地名义上虽为“国有土地”，但要真正实现流转，则需要完成对土地及地上建筑物、构筑物的补偿手续。（二）违法建筑的泛滥深圳地区的快速发展，催生了巨大的用地、用房需求。大多数集体经济组织出于招商、创收等考虑，与村外个人或企业签订用地协议，使用年限50年甚至更久——事实上成了“以租代售”。土地实际使用人在取得“土地使用权”之后，多数未经合法报建手续就建起了各类建筑。这些违法建筑不但数量众多，而且承载着大量的产业。根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积3.57亿平方米，用地面积131平方公里[i]，其中工业用地及地上建筑物占据相当大的比重。若要对如此规模的“违法建筑”尽数拆除，不但阻力重重，还会对当地经济的发展以及大量人口的生计造成负面影响。二、工业用地历史遗留问题处理的法律关系分析通过对工业用地历史遗留问题来龙去脉的梳理，我们认为：要处理好以上问题，首先需要理顺好项目用地上政府、原农村集体经济组织（以下简称“村委”）以及土地实际使用人的关系。经过1992年、2004年两次“国有化”行动，深圳成为“名义上”全部由国有土地组成的地区。从这个意义上说，政府是项目用地的征收、征用方；但需要完成征地补偿等手续，才真正转为国有用地。在项目运作中，相关成本大多由项目投资者直接承担。作为社会公共利益的管理者，在土地开发及历史遗留问题解决的过程中主要负责“算大帐”，其着眼点主要在于财政收入、城市规划的落实、公共设施用地的保障等。在相关工业用地升级改造项目中，村委扮演着衔接和沟通政府和实际使用人的双重角色：他们是项目用地的“名义产权方”，土地征收、征用关系的“名义被拆迁方”，同时也与项目用地的实际使用人存在租赁关系。因此，村委（及所属大多数村民）成为了解决项目用地历史遗留问题、促使项目顺利推进的关键主体。作为所在社区的主要经济来源，村委主要的利益着眼点在于土地项目分成，留用地、留用房的数量及收益等。项目用地的实际使用人名义上与村委缔结了租赁合同，租用项目用地并在上面修建建筑、发展产业。但由于历史原因，他们的用地行为往往存在用地手续有瑕疵、报建手续不齐等缺陷，存在合法性风险。一方面，他们与目标用地的捆绑是最直接的，且大多在所在社区有着千丝万缕的关系，有着最迫切的利益诉求；另一方面，由于合法性上的缺陷，他们往往不愿意将“项目用地实际使用人”的身份展现于台前，并常常需要与投资者联合促进项目的确权工作，实现自身利益的“洗白”。总体而言，在处理工业用地历史遗留问题过程中所涉及的主体、法律关系，以及各方利益诉求可概括如下：三、通过城市更新解决工业用地历史遗留问题的要点整理自《深圳市城市更新办法》颁布实施以来，城市更新就成为了历史用地确权及历史遗留问题解决的主要途径。2016年《深圳市城市更新“十三五”规划》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称“暂行措施”）等一系列措施的颁布，为解决历史用地遗留问题提供了更为灵活的选择。（一）未征转用地：理顺产权关系后可直接拆除，参与城市更新《暂行措施》明确规定，针对用地行为发生在2007年6月30日之前的建成区，在已批准纳入城市更新区域的情况下，村委可自行理清处置土地范围内的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物，并与政府签订征（转）用手续的协议后，可作为历史用地参与城市更新。政府将不另行支付补偿费用。据此，项目投资者在理顺土地的利益关系后，可直接将地上建筑物、构筑物拆除，而不用要求建筑物的实际使用人出具产权证明，无形中降低了历史用地参与城市更新的难度。但其代价有二：一是交纳更高的地价。相关用地上所分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。二是更高的公共用地贡献率。根据《暂行规定》拆除类项目中历史用地需要上交政府土地储备的比例如下表：拆除重建类城市更新项目处置土地中交由继受单位进行城市更新的比例处置土地中纳入政府土地储备的比例一般更新单元80%20%重点更新单元合法用地比例≥60%80%20%60%＞合法用地比例≥50%75%25%50%＞合法用地比例≥40%65%35%合法用地比例＜40%55%45%（二）关于合法用地比例的灵活处理一般而言，城市更新单元的合法用地比例不少于60%。但在合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。（三）关于建筑物年限的灵活处理《暂行措施》规定，旧工业区申请拆除类城市更新的，建筑物原则上不应少于15年，但在“总面积不超过6000㎡”、“不超过更新单元拆除范围”的1/3”，“提供40%作公共利益用地或6500平方米独立占地作为公共服务设施”的情况下，可将未满15年的建筑物列入城市更新范围。总体而言，城市更新通过构建“土地一二级联动开发”的机制，让最先介入、解决历史遗留问题的投资者在获得项目用地方面占据主导地位，以此激发投资者出钱出力，参与解决项目用地的历史遗留问题。然而，