海上船舶溢油应急预案的法律和实务探讨

海上船舶溢油应急预案的法律和实务探讨作者：许光玉林晓媚王身婷珠江口水域油类运输量每年达2000多万吨，位居全国前列，通行的运输油品船舶每年近20万艘次，是我国油品运输船舶最多的一个水域。因此，珠江口水域船舶溢油事故发生率极高。在海上船舶溢油事故发生后，为了防止和减少污染的扩大，海事部门依据《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称《海洋环境保护法》）和《防止船舶污染海域管理条例》，启动溢油应急预案，制定海上溢油应急计划，组织相关人员和单位进行清污作业。本文拟对溢油应急预案中相关法律问题和实务问题进行探讨。一、索赔强制清污费用的先决问题（一）海事部门作为海事行政主管机关，有权代表国家提起民事诉讼，清污费用的索赔权由海事部门依法行使。在司法实践中，行政机关代表国家行使索赔权比较普遍。但是，从理论上来说，行政机关能否代表国家行使索赔权仍存在较大争议。目前，主流的观点认为，行政机关可以代表国家行使索赔权。《中华人民共和国宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”。由此可见，我国的自然资源属于国家所有，海上溢油事故损害自然资源，国家有权作为受害人索赔。国家是个抽象的政治概念，其行为的具体实施由国家机关完成。国家通过立法和行政授权将自然资源的管理监督权授予相应的行政机关，行政机关的这种监督管理权正是其作为国家代表参与诉讼的法律基础。从诉讼法角度看，《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。所以，在海上油污损害赔偿中，行政机关有权代表国家行使索赔权。《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”从《海洋环境保护法》第5条和第90条的规定可以看出，我国法律是按照具体行政机关的职能来划分海洋环境的监督管理权的。国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门均享有对海洋环境的监督管理权包括对海洋污染损害工作的调查处理权，但管理对象和分工有明显不同。根据《海洋环境保护法》第5条第3款，国家海事行政主管部门，负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。《海洋环境保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”可见，海事行政主管部门对海洋环境的监督管理权，主要是普通污染事故的调查处理权。同时，海事部门作为防止船舶污染海域的海事行政主管机关，当船舶发生碰撞事故致使其装载的油料可能污染海洋环境时，有权采取避免或者减少污染损害的措施并可以采取相应的强制措施，包括强制清污措施等。因此，海事行政主管部门基于法律的授权采取强制减少污染损害措施，由此产生的费用理当由海事部门代表国家索赔。（二）强制清污费用包含于我国海上油污损害赔偿的范围之内，属于民事责任范畴，该责任应由肇事船方承担，海事部门可向其提起民事索赔。根据《海洋环境保护法》第73-89条规定，因违法履行义务造成海洋环境污染事故的行政责任是警告、责令限期改正、罚款、责令停产停业。同时，第90条规定了海洋环境污染损害的民事责任，即“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”。显然，《海洋环境保护法》已经明确区分了造成海洋环境污染损害的行政责任与民事责任，很明显，清污费用包含于赔偿责任中，属民事责任范畴。行政主管机关可以责令责任人限期改正，并处以罚款，但不能责令责任人支付清污费用，海事部门只能对强制清污费用提起民事索赔。《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第7条规定，“船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施，包括强制清除或强制拖航的措施。由此发生的一切费用，由肇事船方承担。”2005年12月26日，最高人民法院向各高级人民法院下发的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（以下简称《会议纪要》）第145条规定，“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”污染事故发生后，责任者承担排除危害并赔偿损失的法律责任是一种绝对责任，其责任不会因为责任者不履行而减轻。上述三款规定与《海洋环境保护法》第71、90条的规定相互结合、紧密联系，构成了强制清污费用由责任者承担赔偿责任的完整法律规定。（三）强制清污费用能否得到赔偿的关键是行政主管机关当时行使的是什么行政主管职能。海事局日常职责中的“负责辖区内重大水上交通事故、重大污染事故处置及调查处理的组织、指挥和协调工作”仅是指对污染事故的调查和事故原因分析，不包括代污染责任人履行避免和减少污染损害的义务，以及对油污调查、监控和清污工作。如果仅仅是调查和分析污染事故的原因产生的费用则不能索赔，属于行政机关日常行政职能。对油污染的调查、监控是避免和减少污染损害措施不可分割的部分，只有通过调查、现场监控才能收集到现场油污染的信息，初步确定漏油位置、漏油速度、漏油量、污染面积、油带流动态势，才能合理评估需要调用的船舶、清污人员、物资的数量，以及需要采取行动的范围。调查、监控实际就是清污作业的组成部分，就如同每个战役不能将战前和战役中的情报收集、指挥部署与具体的战斗割裂开来一样。海事部门人员、船舶携带物资到达现场，在调查、监控的同时指挥和直接参与清污。清污是污染责任人的法定责任，海事局代为履行，代履行是一种间接强制措施，以保证法定义务的实际履行，虽然改变了该作为的实际实施者，却并不转移、改变或免除法定义务人所负担的法定义务，费用仍然由责任人承担。国家的日常财政收入和公共管理不负担依法应由责任人承担的责任。否则，将造成任何责任人都把其责任转移给国家负担的严重后果。如，2005年1月，“明辉8”轮与“闽海102”轮在汕头南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮沉没，船上所载980吨0#柴油泄漏入海，汕头海事局依法启动应急预案，组织清污行动，发生避免和减少污染损害费用6,928,681.49元。。汕头海事局向法院起诉两船东，要求连带赔偿前述清污费用。海事法院判决支持汕头海事局组织的清污单位发生的费用，但对于汕头海事局自己的索赔费用，法院认为，汕头海事局工作人员及其所有的公务船舶从事调查、监控和清除油污的行为，应当属于行政行为，在其没有提供证据证明其所从事的行为超出行政职责范围的情况下，应认定其所进行的调查、监控和清除油污而产生的费用属于行政开支，不应由被告赔偿。一审法院认为海事局实施的清污措施产生的费用属于行政开支的观点是混淆了海事局日常行政职责与代履行的关系。笔者认为，清污费用是否能够索赔主要看海事部门当时行使的是什么行政主管职能。如果是属于行政职责范围内的海事调查则不能索赔，如果是代履行则可以索赔。二、防止和减少污染损害措施（一）防止和减少污染措施合理性《会议纪要》第150条油污损害赔偿范围第2款明确规定：“为防止或减轻污染支出的清污费用损失。清污费用的计算，应当结合污染范围、污染程度、溢油数量、清污人员和设备的费用以及有关证据合理认定。”可见，防止和减少污染措施的合理性是认定清污费用应否获赔的重要标准。海事部门防污措施是否合理，体现在清污人员和有关设备的调动上，即防止和减少污染的措施要与污染损害相当。实践中，海事部门主要采用抛洒消油剂、吸油毡、围油栏的方式进行清污。这些措施是否合理恰当，需要考虑很多方面的因素，例如：消油剂的负面影响与合理使用。消油剂是“溢油分散剂”的俗称，它是用来减少溢油与水之间的界面张力，从而使油迅速乳化分散在水中的化学试剂。目前世界各国在处理各种水面溢油事故时，广泛应用消油剂。在许多不能采用机械回收或有火灾危险的紧急情况下，及时地喷洒消油剂，是消除水面石油污染和防止火灾的主要措施。但消油剂只有在小面积且海面密集形成浮油块的情况下才起作用。消油剂虽然对清除海面上的油污有一定作用，但是消油剂会对海洋造成会造成二次污染是众所周知的客观事实，并不是使用了消油剂就一定会减少污染损害。如果油污染发生在渔业资源保护区，使用消油剂会对鲍鱼、海胆、海参等海珍品产生更大的负面影响。山东省海事司法鉴定中心在“塔斯曼海”轮漏油污染案中作出的《海事司法鉴定报告书》研究表明，消油剂本身有毒性，消油剂的使用并不会降低油类的毒害性。因此，海事部门清污时要综合考虑利弊，结合事故海域生物群种和海区特征，选择恰当的措施并控制特定清污措施的过度使用，在防污清污的同时尽量避免和减小防污措施的负面作用。根据《油污索赔指南》的规定，由于防止和减少污染的措施与污染损害是否相当难以评估，所以只要措施本身和支付的费用在当时情况下都是合理的，费用就可以得到索赔。（二）防污清污措施与其他措施的区分是决定清污费用能否得到赔偿、赔偿标准的重要因素。在某些情况下，海事救助与防污清污会产生一定程度上的重合和交叉。救助行动可能包含某些防污措施，但只有当这种行动的初始目的是旨在防污，才可视为防止污染措施。如果此种行动是基于救助或其他目的的需要，就不可以作为清污费用索赔。如果是先救助后清污，除非有特殊效果，否则不能按照清污费用的标准索赔。（三）清污费用与渔业资源损失的索赔之间并不矛盾。在很多案件中，如“明辉8”轮污染案、“塔斯曼海”轮污染案，污染责任人均认为，事故海域油污已经基本被海事部门清污行动清除，不会有渔业资源损失，这个观点是错误的。海事部门主要采用抛洒消油剂、吸油毡的清污方式进行清污。泄油与海水混合，使用消油剂可以迅速乳化分散水中的油类，清除集中在海面上的油块，但对于飘散的油污则无法清除，也不会降低油类的毒害性。而吸油毡只能吸附海水表面的油污，不可能将海水中的油污全部清除。渔业资源损失的索赔依据的是监测部门对事故海域的实际监测，分析结果反映的是海面以下的含油情况，与海事局对海水表面的清污没有必然的因果关系，也不会因为清污而检测到事故海域石油类浓度肯定达标。事实上，目前我国在防止油污染和水面油污回收方面仍然非常落后，主要靠清污人员手工作业，回收的油污非常有限，而且回收量与污染损害不成正比，漏油量与污染面积有关，渔业资源损失与污染面积也有关，但是，渔业资源损失评估报告并不只是反映漏油最初即海事部门清污行动之前的污染状况，相反，监测报告中总是涉及清污结束后以及跟踪调查的状态。可以说，用于计算污染损害的污染面积常常是清污后实际污染所涉及的海域。油泄漏入海，如果能迅速将所漏的油围住不让其飘散并且清污回收，当然会减少油污污染海域的面积，但也不会使已被污染的水质马上恢复污染前的状况。况且，事实上，油泄漏后扩散速度非常快，并不能立即将漏油拦住，飘浮在海面上的油很难回收，至于消油剂的作用也是非常有限的，尤其是不能减少实际已受到污染的面积，由于消油剂本身对渔业资源有害，所以很可能会造成进一步的损害。因此，海事部门清污费用的索赔与渔业资源损失的索赔之间是不矛盾的。三、强制清污费用证据的组织和收集环境污染损害赔偿的诉讼中，实行的是举证责任倒置原则，污染受害人须举证证明加害人实施了污染行为并且造成损害；加害人需证明污染行为符合法律规定的免责事由和污染行为与损害结果之间没有因果关系。在船舶油污染发生后，为了防