PPP项目案例

PPP项目案例分析与创新李祥军山东建筑大学管理学院[e-mail]交流提纲1国家体育场项目PPP运作案例；2北京地铁4号线项目PPP运作案例；3重庆高速公路项目PPP运作案例；4宣城水阳江大道闭合段北段工程；5南京长江二桥PPP项目。第一篇PPP基础知识1PPP定义公私合作关系（PPP，Public-PrivatePartnership）是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）公共产品或服务：能源、交通运输（公路、铁路、机场、城市轨道交通）、水利、环境保护、市政工程（燃气、供水、供热、污水及垃圾处理）等基础设施和公用事业工程。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）特许经营：是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）特许经营可以采取以下方式：在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；国家规定的其他方式。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）特许经营期限：特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。1PPP定义利益共享：政府不以分享利润（红利）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目运行中形成超额利润；利益共享是指共享PPP的社会成果之外，使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报。1PPP定义风险分担：考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化的管理模式，要比公私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——竞争机制：实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——激励机制：1）政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——激励机制：2）特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——激励机制：3）国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——激励机制：4）国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。1PPP定义《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月）——激励机制：5）县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营。国家体育场项目PPP运作案例1项目简介2项目招标“鸟巢”项目法人招标各评标因素的权重“鸟巢”项目法人招标各评标因素的权重3PPP激励措施北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，为了以PPP方式实施国家体育场项目的建设，提供了许多鼓励和激励措施：北京市政府为项目公司提供低价项目土地（土地一级开发费为每平方米1040元）。这与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比确实非常便宜；北京市政府提供18.154亿元的补贴（不要求回报），占总投资（31.3亿元）的58%；3PPP激励措施北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助；在奥运会和测试赛期间，北京奥组委将会向项目公司支付体育场使用费用，北京市政府也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用；在特许经营期内，北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿。4项目合同结构4项目合同结构2003年8月9日，北京2008年奥运会主体育场——国家体育场举行项目签约仪式。中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司，该公司如愿注册为中外合营企业，以享受相关税收优惠。5项目融资结构融资方式包括股权融资与债务融资两种。股权融资占项目总投资的1/3，北京市政府和投标联合体之出资人按51%:49%的比例出资。债务融资占项目总投资的2/3，其中，外部融资由北京市政府和投标联合体以出资人按51%:49%的比例协助解决或者提供资金支持，剩余部分由流动负债解决。5项目融资结构联营体协议：本项目联合体由中国中信集团联合体和北京市国有资产管理有限公司合资成立，注册资本金10.43333亿元。代表政府的北京市国有资产管理有限公司出资6.05133亿元，占比58%中信集团牵头的中国中信联合体出资4.3820亿元，占比48%，由中信集团作为项目公司的法人代表。5项目融资结构贷款协议：投标前，项目公司得到了国内三家商业银行，即中国工商银行、中国建设银行和中信银行的贷款承诺函，银行贷款主要作为项目的非资本金投入。贷款主要是16年期限（包括6年宽限期）的优先债务，年利率5.184%（按基准利率下浮10%计），按季度付息。同时银团为项目公司提供了12亿元的授信额度。5项目融资结构该项目的信用保证结构：政府的出资与担保，政府单方面投入了项目58%的资金，并且是无偿注资，减少了企业投资者的融资金额，为企业投资者缓解了大部分的资金压力；在该项目建成的后三十年内，由企业获得国家体育场的管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红；作为进一步的保障，中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款。中国人保和天安保险公司承担了该项目的“一揽子”保险，包括：建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险以及货物运输险，保单总额达到23亿人民币。5项目融资结构该项目的信用保证结构：中信集团是一家大规模的国际化跨国大型企业，业务集中在金融、实业和其他服务业领域，目前在世界上拥有44家子公司，此前中信也参与了澳大利亚波特兰铝厂的项目融资方案并成为了一个经典的成功案例。中信在国际上的知名度是大多数银行所认可的，为项目提供了一种默示担保。北京城建集团作为国家体育馆建设项目的承包商，是北京建筑领域的龙头企业，具有房屋建筑工程总承包特级资质，也是国际225家大承包商之一，为项目的完工提供了强有力的保证。6项目建设之初存在的争议项目公司股东之间的争议所有各方都想从建设承包合同中获利，所以项目的整个建设工程按照中信集团、北京城建和美国金州在项目公司中的股份比例分给各方，导致项目公司对项目建设失去良好控制。由于项目结构的特殊性和详细设计的不及时，承包商只能和项目公司签订固定单价合同，北京城建作为总承包商，被其他股东抱怨过于考虑自己的利润、进度和安全而不是整个项目公司的利益，导致建设费用超支和项目建设中的最大争议——北京城建要求技术措施费以部分补偿因设计变更（取消可闭合顶盖）导致的工期延误。6项目建设之初存在的争议项目公司和北京市政府之间的争议国家体育场原始设计中的停车位是2000个，但北京市政府后来打算为整个奥运会公园建设一个大停车场，故要求项目公司减少1000个车位。这就导致了停车位不足，许多人不得不把车停到北京市政府的停车场再步行至体育场，部分影响了体育场的商业运营。北京市政府同时要求减少体育场中的商业设施，影响了项目的租金收入。6项目建设之初存在的争议项目公司和北京市政府之间的争议北京市政府后来决定取消可闭合顶盖，影响了体育场的商业运营，减少了项目收益。北京市政府在修改设计的同时要求体育场必须在2006年12月31日前完工，如此紧张的进度要求影响了项目的经济性建设；而且，考虑到工期的紧迫性，融资完成的时间定为2003年12月15日（但实际上延误了两个月），北京城建在特许权协议签订后不得不立即进入现场开始施工，没有足够时间做合理经济的施工组织计划。6项目建设之初存在的争议项目公司和设计联合体之间的争议在设计上，项目公司遇到一个很大的问题，北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权，但要求项目公司必须使用该设计。这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位，同时也导致了设计上对体育场赛后商业运营考虑的不足。通常情况下，项目公司是设施的业主，设计方应当满足项目公司的要求。但由于国家体育场是用于2008年奥运会的，北京市政府在确定设计蓝图时处于主导地位，限制了项目公司对体育场商业化和高效率使用的最大化。7项目招标阶段存在问题奥运场馆法人招标是北京市利用社会资金参与社会公益设施目前为止唯一的成功尝试。没能引入国际大牌投资商的入资，在引进国外先进技术、管理和以市场机制进行投融资尝试上是成功的，达到了招标的目的。由于体育场馆的特殊性，没能引入国际大牌投资商参与投资，其原因主要有：国际金融形势的影响；体育场馆具有很强的公益色彩，客观上公益经济性较差，即使在发达国家也很难使这样的资产自身运作成为一个盈利的项目。7项目招标阶段存在问题建筑设计方案和项目法人招标存在矛盾，奥运项目法人招标在理论上应该是带设计的，因为设计直接关系到未来项目的运营。由于投标人在投标文件中只能提交一个设计方案参加评审，从数量上看，很难评选出一个世界一流的设计方案。本次招标设计方案与法人招标分离，没能形成BOT完整的操作过程，在一定程度上挫伤了国外投标人的积极性。例如，国际体育场项目先行招标选定概念设计方案，最终提供给投标人的只有一个方案，即“鸟巢”方案，由于“鸟巢”方案估算造价大大高于资格预审和意向征集文件原30亿的投资估算，且施工技术难度大，将来维护成本高，造成最终只有3个联合体正式递交了投标文件参加评审，并且，联合体代表均变更为国内企业。7项目招标阶段存在问题项目法人招标遗留问题未解决，为吸引社会