工程项目管理与审计

工程项目管理与审计2010－6－25上午老温大育英大礼堂为什么取这个题目呢？因为审计的本质是监督，即发现问题，目的是为管理服务。所以，我想通过对工程建设项目概况、建设过程存在的普遍问题、工程项目管理与审计方法的介绍，使大家对工程项目管理有所帮助。一、建设项目的概念在我国，建设项目有时也被成为投资项目、建筑工程、工程项目等等。是指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或若干个有内在联系的单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上有独立的组织形式，实行统一管理的建设工程总体。建设项目种类繁多，对建设项目进行分类的标准也不尽相同。按管理需要分类，可分成新建建设项目和技术改造项目；按投融资的方式不同划分，可分为经营性建设项目（竞争性建设项目）和非经营性建设项目（社会公益性建设项目）；按建设规模分类，可分为大、中、小型三类，技术改造可分为限额以上和限额以下（根据各个时期经济发展和实际管理工作的需要而有所变化）。按建设性质分类，可分为新建、扩建、恢复和迁建项目。按投资主体分类政府投资、非政府投资和联合投资。在座各位经管的一般是政府投资的、公益性的工程项目。二、审计发现建设过程存在的问题（一）项目程序、工程管理方面1.不遵循建设程序。《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》(计投资[1999]693号)“现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。除国家特别批准外，各地方、各部门和企业不得简化项目建设程序。”的规定。建设项目的建设程序：1.项目建议书阶段。2.可行性研究报告阶段、3、设计工作阶段、4.建设准备阶段、5.建设实施阶段。6、竣工验收阶段。与各程序相对应的工作：1、项目决策2、可行性研究3、初步设计与扩大初步设计4、建设准备阶段（包括资金落实、征地、政策处理、三通一平、施工图设计、施工招投标等）5、建设实施阶段主要是现场管理（包括工期、质量、造价控制、变更、索赔管理等）6、竣工验收阶段（主要有交工验收、竣工决算、竣工验收、办理交付使用）做为建设单位（甲方）管理工作主要是资金落实、征地、政策处理、施工招投标、现场管理（包括工期、质量、造价控制、变更、索赔管理等交工验收、竣工决算、竣工验收、办理交付使用）问题表现：未编报可行性研究报告和初步设计、边勘测，边设计，边施工（三边工程）、概算外投资、超建设规模、超概算投资、未按规定及时办理竣工验收）典型事项：（1）有关证件未办齐。用地规划许可证、规划许可证书、建筑工程施工许可证。过期需补办。未做环保、水利分析论证。（后果：竣工验收无法通过、或受处罚）典型事项（2）施工过程中多次对投资规模、批复总概算调整。例子：2001年10月23日，某发改委的立项批复某项目总投资5000万元(含开办费)由财政专项安排、包干使用并据此编制初设。2002年9月13日，该发改委对项目初步设计批复的投资规模为总建筑面积22152平方米，总概算5597．38万元(含开办费400万元)，由财政专项安排5000万元，包干使用，其余597．38万元由项目主管部门筹资。2003年3月17日和2003年6月3日，该发改委批准同意项目建筑面积的调整，设计调整后面积调整为23525平方米、投资调整为5797．5万元，增加投资200万元由项目主管部门自筹。2004年4月27日，该发改委在调概中同意面积调整为23525平方米，总概算调整为6708万元(不含开办费)，新增概算1110．62万元。调整概算增加部分资金由财政拨款解决，项目所需开办费用由项目报财政核定。根据上述批复及有关部门的解释，项目由原立项批复项目总投资5000万元(含开办费400万元)，最终调整为总投资7208万元(含500万元开办费)。项目主管部门应自筹资金由597．38万元调整到797．38万元，最终减少为零，全部由财政资金负担。审计意见：有关部门应严格按概算审批的严肃性，防止严重超建设规模、超投资总额的现象的发生。项目主管部门没有自筹资金的来源，有关部门在资金安排和批准概算时要考虑到这一实际情况，否则容易影响概算批复的严肃性和对建设项目资金的控制。同时该项目也是边施工、边调整、边报批的三边工程。典型事项（3）重大设计变更未审批。根据2006年《温州市政府投资项目管理实施细则》（政府令86号令）第十九条政府投资项目应当严格按照批准的设计文件进行施工建设。由于技术或不可抗力原因确需变更设计，有下列情形之一的，应当报投资综合管理部门和调整内容相关的其他职能部门重新批准：（一）调整投资概算超过10%以上的；（二）调整金额超过500万元以上的；（三）调整规模超过可行性研究批复的建筑面积5%以上的；（四）其他投资概算和规模调整应当予以报告的。2.设计粗糙、有缺陷、概算漏项。某学校项目的规划过于匆忙，存在一定的决策失误。教育部2000年3月15日颁发的《高等职业学校设置标准(暂行)》中已经对学校生活、教学、试验、行政用房建筑面积等做出了规定，而项目2001年4月开展初步设计时并未考虑其因素。风雨操场原计划为一层，开工后停工重新进行设计，施工单位停工返工等产生费用248119元，重新设计产生费用22万元。建设规模未按高校建筑规划面积指标控制按《普通高等学校建筑规划面积指标》(建标[1992]245号)，某学校迁扩建工程规划建筑总面积控制指标为269100平方米。实际该项目初步设计批准建筑面积316106平方米，为控制指标的117．47％；调概后批准建筑面积368058平方米，为控制指标的136．77％；实际施工图总建筑面积达475150平方米，为控制指标的176．57％，均超出了指标控制范围。如：w绕城高速设计缺陷—政策处理及漏项需调概10亿多元，初步设计缺陷：未列或少列的内容较多，如lc段安置配套建设，初设概算企业拆迁仅列1000万元，民房拆迁列7278万元，而实际费用为27575万元（仅拆迁安置一项就增加费用19297万元）。sy矿山等4处采石场关闭或部分关闭补偿未列入初设概算（漏项），实施时预计增加费用约3000万元。实际上，该概算很多内容是未经调查而估算的，与实际严重脱离。3．项目法人未取得相应资质，管理机构职责履行不到位某粮库项目按可行性研究的批复为：原则上同意由某储备粮公司作为项目业主实施该项目建设工程，该储备粮公司于2003年4月10日派出专职人员建立了筹建办，并建立了筹建办工作职责及工作准则，可以认为该项目组建了项目法人，但根据《省重点建设项目管理办法》第十三条“国家规定项目法人必须取得特定项目管理资质的，还应当按照规定取得相应的资质”的规定，粮库建设项目法人须取得特定资质，而该储备粮公司没有粮库筹建资质。项目法人制度建立有一定的欠缺：筹建办设立的工程部岗位仅一人，技术力量单薄专业配套不够；并且设立有一仓储公司，经营范围为该粮库项目筹建，但在项目的实施过中又未参与项目的过程管理，管理机构职责履行不到位。审计意见：项目法人和项目管理机构的建立和职责履行，是实现项目质量、进度、投资目标的组织保障保证，是项目顺利实施的前提。建设单位在以后的建设项目中应建立完善的项目法人及项目管理机构，管理机构职责履行应到位。4．建设单位管理薄弱，内控制度不规范。相关制度未建立。或虽已建立，但未能严格的执行。5.工程质量控制。现场监理职责不到位。（甚至存在吃里扒外现象，对偷工减料未作制止和纠正）（二）征地拆迁方面1.土地方面。征用土地未批先用；超标准占用土地；未经批准，擅自变更土地用途；土地使用权证未及时办理；土地闲置等问题。部分建设单位相关审批手续办理不及时、利用工程项目多征地等问题。如某高速公路项目，将提供给施工单位使用的临时施工用地5处，合计185.98亩，作为永久性征地一同纳入主线申报，不仅需多承担征地费用614.02万元，而且工程建成后，因未安排项目，土地处于闲置状态。2.拆迁方面：（1）未取得拆迁许可证书实施拆迁（2）拆迁标准不统一。攀比、提额外要求。（可通过签订包干责任书形式进行控制）（三）工程招投标方面在主体工程方面做的比较好，但在设计、监理，采购等方面执行不到位（容易疏忽的地方）1.应纳入招标的项目未招标（设计、监理、设计变更较大的造价）。2.肢解分包、化整为零规避招标。（特别是一些高利润项目，如绿化工程，往往还是领导的篮子）应纳入总承包的项目肢解发包给其他分包商。如：某项目建设实行建设项目总承包，项目于2000年4月3日开始进行总承包招标，招标范围包括桩基、土建(含钢结构)、给排水、电气、暖通空调、消防安装、室外土建安装。2000年4月18日，某公司以最低的最终报价中标，并于同年5月8日与签订工程承包合同，实行按中标价固定包干的承包方式包干。在实际合同执行过程中，业主将部分原应由总包实施的装修工程部分标段另行分包给甲装饰公司施工；将餐饮区域另行分包给乙公司施工；将会议部分标段另行分包给丙公司施工。违反了《建筑法》第二十四条：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包……；但是，不得将应由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发给几个承包单位”的规定。应合并招标。3.工程招投标存在串标围标等舞弊行为（传说温州的建筑市场由几个人控制）4.工程违法转、分包行为，层层转包基建项目招标不公开，建设单位与施工企业不能直接洽谈合同，存在串标、围标现象，被转包商从中作梗，一项工程多头出包，层层扒皮要中介费，压低工程造价从中牟利，而承建企业为了冲抵“人情”花费又在工程上大作手脚，偷工减料，给工程质量造成很多缺陷；（非法转包现象较普遍，应受法律制裁）《中华人民共和国建筑法》第二十八条“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”、《省重点建设工程承发包管理办法》(省政府112号令)第二十八条“禁止承包单位转包工程；经发包单位同意，非主体工程可以分包，但分包总量不得超过合同总价的百分之三十。”5.招标文件内容不规范。容易引发工程纠纷。（如工期的确定、动态管理等等）在审计工程造价结算的时候这方面引起的纠纷很普遍。6.采购不规范。（政府采购、取得票据不合规）某（科技馆）项目审计，建安及设备工程共分有279个子项、由141个单位施工及供货，合同总金额为38184.98万元。其中：经公开招标的教学数码钢琴计21．05万元等)。另外，有的票据报销手续不齐(如上述未经政府采购购置的教学用数码钢琴票据报销没经办、审批人签字)。依据《关于建立政府采购制度的通知》(浙政[1999]5号)第四条及《浙江省2001年政府采购工作的指导意见》(浙政采办[2001]5号)第二条所明确的政府采购目录，该行为违反了《中华人民共和国政府采购法》第十八条：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。审计建议按《中华人民共和国政府采购法》第七十四条：“采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。”处理。7．准备工作不充分，招投标流于形式部分项目招标准备工作不充分，招标时不确定因素较多，施工中变更较大，使招投标环节对造价的控制流于形式。如某项目主体工程招标时暂定价过多，暂定价部分占整个投标价的三分之一，加大了实际施工时投资控制的难度。某公园项目在图纸未出齐、已出图纸尚不能满足施工要求的情况下，对部分工程进行了公开招投标，导致施工中产生大量的变更，造价大幅度增加。该项目招标内容中标价749万元，结算价2101万元、为中标价的281％；未招标部分则直接发包给原中标单位施工，发包合同价1358万元。（四）概算控制（也就是造价控制）概算审计首先应审查建设单位当时是否已具备编制设计概算的条件，（刚才提到的w绕城高速公路，当时就是不具备编制设计概算的条件）；如是否具备已批准的可行性研究报告和初步设计等，了解概算调整情况及调整原因；其