政府投资项目效益审计(PPT56页)

精品资料网一、客观基础和背景（一）政府绩效审计的客观基础1、公共资源——所有权属于国家和社会公众的资源。（1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、海洋、环境、物种等；（2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源；在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时只涉及狭义的公共资源。精品资料网（一）客观基础2、公共资源责任的形成所有权：国家和民选立法公共社会公众机构资源承担公共资源责任管理、使用：政府机关和事业单位支配权：精品资料网（一）客观基础3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础（1）由审计机关代表公共资源所有者，对使用、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行检查；（2）检查公共责任是现代国家审计的本质；（3）有利于降低交易成本。（4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行财政支出方面的决策。精品资料网（二）背景1、国外绩效审计的产生发展（1）二战后财政支出和纳税规模扩大；（2）政府预算制度改革由传统的资金规模预算改为零基预算：——项目（机构）的资金预算——支出项目的法定目标（机构的管理目标）；（3）公众民主意识（公共责任观念）的增强——杨时展的“三阶段论”；（4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律地位不同，导致绩效审计发展不平衡；精品资料网(二）背景（5）议会和政府的不同态度；（6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议具有一定的历史意义2、我国开展效益审计的背景（1）《审计法》规定财政、财务收支的效益性审计是我国审计机关的法定职责；（2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效审计落后于发达国家；——90年代初的“两个延伸”精品资料网二、效益审计的理论结构(一）绩效审计的定义（1）一组同义词：国外流行的叫法——“货币价值审计”（ValueforMoney)——绩效审计（PerformanceAuditing)——综合审计（ComprehensiveAuditing)（2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义：“对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价”（3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督和评价的活动。精品资料网（二）绩效审计的对象审计对象客体——政府机关或事业单位（统称机构）是公共资源的使用、管理、支配者；预期目标为管理目标或法定职责。——预算支出项目和投资项目（统称项目）被审单位为项目的管理部门和实施单位；预期目标为项目的法定目标；例如：退耕还林（还草）项目的法定目标是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。精品资料网（三）审计的主体和目的1、审计主体：国家审计机关在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。2、审计目的：——直接目的：经济、效率、效果性——最终目的：检查公共资源责任，加强人大的立法监督；——最终目的：促使公共资源利用效益提高。精品资料网（四）审计范围1、对预算支出项目审计的审计范围（1）项目的预期目标的实现程度法律文件规定的法定目标（零基预算）预算支出的可行性研究设计的目标预期目标专家推荐的目标决策文件规定的目标精品资料网（四）审计范围（2）项目的管理有效性例如：退耕还林（还草）专项资金项目：项目管理部门（监督管理）项目实施单位项目实施单位财政部（拨款）（资金拨付到位）省、市、县国家林业局（配套资金到位）林业部门（组织实施）（可行性论证）乡、镇政府国家计委（工程、采购招投标）村、农户（审批项目）精品资料网（四）审计范围2、对机构的审计范围（1）机构的管理目标（法定职责）实现（履行）情况可以定性描述，也可用定量指标，例如：非法砍伐（m3)/全部砍伐（m3）*100%非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100%（2）公共资源的利用效益，例如：管理森林面积（平方公里）/管理人员数完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩）（3）机构的管理控制有效性针对与目标（职责）有关的内部控制。精品资料网（五）审计评价标准1、评价标准的内容（1）预期目标实现评价的标准（2）管理有效性的评价的标准——前期决策管理：决策程序、内容和方法——工程建设管理：招投标、合同、质量、工期——资金财务管理：资金到位使用、概算执行、财务核算监督等；——后期营运管理：管理方式、社会经济效果2、评价标准的不确定性——审计风险的防范精品资料网三、局限性和风险（一）1、被审项目或机构的预期目标难以确定例：某医院内设自助餐厅明年亏损几十万元，审计人员与有关人员讨论的结果如下；医院院长：工作效率目标营养学家：健康、营养目标医院员工：福利目标餐厅经理：就业目标防范对策：尽量采用权威性的目标来源，例如：医院管理层关于设立餐厅的决策文件；自助餐厅的章程等。精品资料网三、（二）2、评价体系和审计程序不确定（1）效益审计的对象差异很大，表现为环境、目标、职责、所使用的资源、提供的服务、管理方式等。（2）与企业相比，评价体系的不统一,有两种风险：——评价指标的确定受主观影响大；——评价结果不为被审单位（项目）管理层接受。精品资料网三、（二）（3）审计程序不统一——准则和指南无法就工作内容和操作规程作详细的规定；——审计过程的设计随意性大，受主观影响强；——与被审机构（项目）自身业务相冲突。（4）以上风险的控制方法：——与被审机构（项目）管理层充分协商；——借鉴国际、国外的审计准则或指南；——尽快制定我国审计机关效益审计的指南或手册。精品资料网三、（三）（3）缺乏法律依据——审计机关的行为是政府行为（我国），必须有法律依据；——各国法律对审计机关职责的授权程度不同；——我国的效益审计处于非完全授权的状态；——效益审计可能遭遇越权审计的风险；——解决途径：延伸审计（在现有职责中寻找突破口）补充授权（行政法规或部门规章）修订法律（修改审计法）精品资料网三、（四）（4）依据的资料缺乏可靠性——效益审计应以财务审计、合法性审计为前提，以确保评价指标测算和评价结果的正确性；——对非财务信息的可靠性缺乏认定的手段，例如技术统计资料等；——科学设计收集资料的方法；注意现象之间的相关联系。精品资料网四、审计项目的选择（一）1、国外的选题范围很广泛——英国审计署对苏格兰博物馆和艺术馆的服务和收藏品的安全性进行审计；——对入境机场口岸工作效率的审计，涉及到口岸员工和入境旅客的人数比例、员工休病假的时间占全部工作时间的比率等；——英国审计署对肥胖问题的效益审计，指出因为国人体重超标，国家每年增加15亿英镑的医疗支出，还提出了一些减少和防范肥胖的措施。精品资料网（二）选择的背景和步骤（1）选择的背景——效益审计不属于常规审计，立项需要选择；——审计对象众多（机构和项目）和审计资源不足存在矛盾，选择有利于审计资源利用效率提高；——编制年度审计项目计划（战略规划）的需要。（2）选择的步骤（INTOSAI）——确定进行选择的潜在审计领域；——建立用于选择的标准；——确认用于选择的主要信息渠道。精品资料网（三）选择的标准1、公共责任风险的大小——审计机关对管辖范围内的审计对象建立动态的信息资料库，对其潜在的风险进行关注；——编制年度审计项目计划时，对审计对象的公共责任风险进行初步评估；例如：固有风险--被审机构业务的性质、项目资金的拨付层次多少、管理层和实施人员素质的高低；（采购、工程承包、现金、人事一般属于高风险）控制风险—项目管理部门对实施单位的监管力度、财务制度和帐户设置、职务分离和授权控制等。精品资料网（三）选择的标准（2）重要性的判断——对信息使用者判断、决策的影响程度；（效益审计结果的使用者是立法机构即预算的决策者、政府和其他公共资源的管理者）——对国家政策和地方经济发展的影响程度；——预算支出（投资）金额的大小等；——是否建立重要性水平？判断基础和比率如何确定？有待于进一步研究。精品资料网（三）选择的标准（3）议会和社会公众关注的程度（包括政府和新闻媒体）；（4）增值性，即节约资源或改进服务质量的空间和潜力；（5）对审计风险的初步评估，包括——审计主体的资源和能力；——预期效果（法定职责目标）是否明确；——评价标准是否明确；——收集资料的技术要求和难易程度等。精品资料网五、审计程序和方法（一）（一）概述效益审计可以按审计目的分为两类：经济性—侧重于资源消耗管理审计效率性—侧重于管理程序（客户中心）效果性—侧重于期望目标效果审计（立法中心）管理审计服务于被审机构和项目的“增值”，效果审计服务于对公共责任的检查，对于外部审计后者用得较多。精品资料网（一）概述一个完整的效益审计过程，可以包括以下步骤：1、战略规划—选择效益审计的项目（领域）2、初步研究—审前调查意义：是否立项（开展全面审计）的依据；编制审计方案（计划）的依据。3、审计方案（工作计划）--确定效果及目标体系4、信息收集与分析—测算指标、评价效果5、报告和传递审计结果6、后续审计精品资料网（二）实施方案除6号令一般要求外，应该包括：1、审计范围，被审单位和延伸调查范围。2、评价标准的选择，包括被审计项目的预期目标。精品资料网（三）审计报告除6号令一般要求外，我国的实务惯例是：1、情况段：被审项目概况、审计项目概况（可作前言）2、评价段：就审计范围和目的作全面评价3、问题（发现）段（详细）4、建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目的建议。如果是长式报告，可以设内容摘要。合法性问题与效益有关的要反映，并分析其对效益的影响。精品资料网（四）审计方法除常规审计方法外，还包括效益审计的特有方法：1、与管理层讨论（访谈）；2、调查表（问卷）；3、利用专家工作（专业技术性）；4、统计数据测算指标；5、查阅文件资料（会议记录、决策文件等）。精品资料网（二）初步研究（审前调查）1、初步研究的目的：确定开展全面审计的前提是否存在，为编制审计计划提供依据。2、初步研究的内容（亚审附件3）（1）被审项目的管理、实施机构及权限；（2）项目的效益目标；（3）有关部门和单位的责任关系；（4）项目和利益关系方的内、外环境；（5）影响项目执行的限制因素；（6）管理过程和运作情况；（7）项目有关的公共资源等。精品资料网（二）初步研究3、审前调查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的选择应考虑成本效益原则）（1）法律文件或政府决策文件；（2）近期的审计报告和评估结果；（3）科学研究和相关调查；（4）项目可行性研究报告和机构章程；（5）年度报告和管理层会议记录；（6）与被审项目（机构）管理层或利害关系人的讨论；（7）管理信息系统等。精品资料网（三）编制项目计划（方案）1、审计实施方案的理论实质（1）实施审计的事前规划；（2）选择耗用资源少而效用大的最优方案。2、实施方案的基本内容：（1）确认审计目的和审计范围（时间和事项）；（2）开发审计框架和筹划（包括准则、方法、标准、数据收集等）（3）确定审计的质量保证、时间表和资源配置。精品资料网（三）项目计划（方案）4、编制审计方案的步骤（INTOSAI）（1）收集被审项目的信息（知识和问题）；（2）确定审计目标