政府投资项目监督与公共资金使用效率

政府投资项目监督与公共资金使用效率李命志政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛交流材料专题报告一、为什么要对政府投资项目进行严格的监督和管理？•《关于投资体制改革的决定》：•对企业投资的项目，一律不再实行审批制，而是引入了核准制和备案制，体现了“放松”的特点；•政府投资项目，则进一步明确要依法严格管理，提高投资决策的科学化和民主化，并建立严格的投资决策责任追究制度。任何投资活动都离不开监督和管理。这里讲的监管有两种：•一种是从投资者角度(也就是资本所有者)出发对经营者、建设者、承包商进行的以经济效益为主旨的监管，从法律的角度上讲，可以把这种监管称之为“私法”上的监管，它关心的是代理人是否履行了委托人交付的信托或者委托职责；•另一种是从社会公共利益出发进行的监管，如合理开发和保护资源、保护生态环境、维护市场竞争，防止出现垄断。这是一种“公法”意义上的监管。•计划经济：政企不分，对所有投资，两种监督都由政府承担。•市场经济：•对企业或者私人投资，政府不再承担“私法”上的监督，只承担“公法”上的监督。•但对政府投资，政府还必须承担两种监督，因为政府既是所有者、出资人，又是公共管理者(但可以分部门承担)。政府投资的特殊性之一：•资金来源--公共资金：财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金，法律、法规规定的其他政府性资金。公共资金在使用中面临的问题：易于滋生腐败，建设和营运效率低。原因：一是公共投资领域“委托——代理”关系的制度性缺陷。信息不完全或监督成本过高，使得委托人难以对代理人采取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题十分突出(至少与私人投资相比是如此)。二是公共投资目标的多元化与复杂性，与其他投资活动相比，公共投资承担着更多的社会公共职能，项目决策要考察的是社会综合收益，而不是单纯的经济效益，。缺乏明确的市场化考核标准，更容易出现问题。政府投资的特殊性之二：•政府投资项目属性的公共性，也就是说，这些项目的绩效如何关乎公共利益甚至国计民生。例如，基础设施、公共设施等。如果项目建设不能取得预期的效果，甚至出现严重的问题，遭受损失的将是社会公共利益。因此，必须由政府出面代表公共利益进行监督。•所以，对政府投资实施的是一种特殊的建立在“公法”基础之上的监管。显然，这种监督随着市场经济的发展不仅不应削弱，反而应该不断强化。二、政府投资项目组织实施方式与监督管理的关系•1、政府投资项目的监督第一，议会(人大)的监督：深圳的做法第二，审计监督第三，社会和舆论的监督：投诉处理和反馈第四，党的纪律监督2、政府投资项目的行政管理和监督•完善政府投资管理分工机制•建立政府投资责任追究制度•完善重大项目稽察制度•建立政府投资项目后评价制度3、政府投资项目的组织实施方式•政府采购：2002年政府采购法确立了公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则•招标投标：1999年招标投标法。根据招标投标法的规定，政府投资项目必须实行招标投标•信用体系：在信用系统的基础上建立预选承包商制度：深圳借鉴了香港的做法3、政府投资项目的组织实施方式•代建制：•强化了项目建设管理的专业性•建立了一定的制约机制•有利于落实政府采购法、招标投标法的规定，完善相关的制度，有利于发挥信用体系的作用，为投资项目的监督和管理打下良好的基础三、加强法制建设•政府投资的法律法规却很不健全•政府采购法对工程的采购规定的比较简单，而招标投标法是面向全社会的，不能完全体现政府投资项目的特点。何况，政府投资中涉及的问题并不仅是招标投标问题。•以中央预算内投资项目实行代建制为例，涉及众多部门，涉及很多法律关系，如合同、政府监管等，需要建立必要的法律规范。当前制定管理办法是可行的，从长远看，应该在总结经验的基础上制定法律或法规。