欧盟科研计划项目审计管理特点及借鉴-科技发展研究

科技发展研究第16期（总第225期）上海科技发展研究中心2009年10月29日[编者按]：开展科研经费的审计管理是科技管理工作的重要内容，也是确保科研活动顺利推进的重要保障。本期简报基于同济大学课题组相关软课题研究成果1，通过对欧盟框架计划项目重大审计管理情况及特点的分析，得出一些启示和借鉴。欧盟框架计划重大项目审计管理的特点及启示创新项目是推进科技创新活动的重要载体。推进项目的审计管理，有利于通过管理、监督和评价等环节充分发挥科研经费的最大效用，是确保公共财政资助项目客观、公正、透明的重要手段。当前，对政府资助类科研项目进行科学审计已成为世界各国政府的普遍共识。作为欧盟最重要的科技支撑计划之一，欧盟框架计划在推进重大项目的实施过程中，将审计管理作为重要环节。迄今，欧盟委员会（EuropeanCommission）已在重大项目的审计管理中形成了不少成熟的经验和做法，值得借鉴。12008年度软科学研究项目《欧盟框架计划重大项目组织、实施、绩效评估方法及其借鉴——基于研发项目管理与评价的视角》课题（编号：08692100200）1一、组织形式：下放+开放从组织形式来看，欧盟委员会（EuropeanCommission）对项目的审计管理采用一种开放的方式，将审计工作下放给项目承担人，由项目承担人自行选定审计机构对其财务进行审计认证工作，欧盟委员会只需对提交的审计报告进行审核即可。委员会对审计有严格而明确的要求，并提供有审计指南和审计标准的合同样本。（欧盟拟定了一套共同协议——“GrantAgreement”，其中包括一份主要文件和诸多附件，凡是获得框架计划资助的项目都必须签订并遵守这样一套协议。协议中既包括了项目的职责、获得资助等信息，也包括了项目应如何提交审计等方面的要求。）外部审计机构根据共同协议的要求出具的一份文件，有时也会由一些具有资质的政府机构出具，用来证明在某一段特定的时间内项目承担人的开销满足了标准合同模式下可报销成本的必要条件，欧盟委员会会及时拨款给与支付。需要指出的是，欧盟委员会虽然对审计报告“下放”，但这不代表他们完全放弃了自己的审计权，当他们觉得有必要时，仍然可以对项目承担人进行重新的审计。审计报告在每个报告期结束时必须协同财务预算一并提交给欧盟委员会，报告期的长短是由合同决定的，一般报告由项目承担人先递交给协调人，再由协调人交给委员会。一旦审计报告被提交了，也就必须承担起法律责任，欧盟反诈骗署以及审计司有权使用该报告，并对其真实性进行考证。外部审计机构只与项目承担人有合约关系，与欧盟委员会并没有合约关系，所以即便是项目承担人与外部审计机构发生矛盾，委员会也不会干预。二、重点内容：决算+方法一般情况下，在整个项目的进程中每一个项目承担人至少需要在最后的报告期提交一次审计证明。通常情况下，审计报告应该在项目报告期结2束的45天之内提交，而对于项目完全结束，最终的审计报告可以给与45天的延迟期。审计报告通常包括以下两类证明文件：（1）财务决算证明（CertificateontheFinancialStatements，CFS）。这里并非全部的项目都需要递交财务决算证明。当以偿付成本形式申请经费资助（项目中期的或者后期的），获得资助金额总数小于37.5万欧元时，不需要提交财务决算证明，即使是项目结束时也不需要。具体情况见表一。欧盟对于财务决算证明有一套标准且复杂的程序。审计机构可以按照这一步骤一步步的进行审计，并将审计报告通过邮件的方式发送给欧盟管理机构。具体来看，CFS需要进行的审计内容包括：人员成本、转包情况、其他直接成本、间接成本等。表一：财务决算证明是否需要提交的条件需要提交财务决算证明不需要提交财务决算证明以偿付成本形式申请经费资助的（项目中期的或者后期的），且从欧盟委员会获得资助的金额总数等于或者大于37.5万欧元时，且对在此以前所累计的支付金额未提交财务决算证明的，该情况下强制提交财务决算证明。一旦提交证明后，37.5万欧元的限制又重新适用于以后的资助，同时数目从0开始。1.不需要提交财务决算证明：·从欧盟委员会获得资助的金额总数小于37.5万欧元时，且对在此以前所累计的支付金额未提交财务决算证明的·间接活动费用完全按一次付清或统一费用偿付的·与项目相关发生的而非欧盟委员会资助的费用对于项目持续时间等于或者少于2年的特别案例：当从欧盟获得资助的金额总数等于或者大于37.5万欧元（累计之前所有付款）时，仅能在最后一期付款时提交一份财务决算证明，且该证明须覆盖所有合理费用。2.不需要提交中间财务决算证明：当人事和间接费用方法证明得到欧盟委员会认可时，对于中间费用的申报不需要提交财务决算证明。（2）财务方法证明。研究表明，过去欧盟框架计划中项目申请人在递交人员成本以及间接成本时常常出现问题，计算时使用的标准通常不一致，引起了许多问题。为此，框架计划设计了一套标准的成本计算方法，从而确保项目承担者在计算成本时标准一致、计算准确。其中，财务方法证明即用来说明项目承担人是正确的使用了欧盟标准方法的。欧盟第七框3架计划（FP7）中，主要设定了两类计算标准，一类是人员与间接成本方法证明（CertificateontheMethodology，简称COM），另一类是平均人员成本方面证明(CertificateontheMethodologyforaveragepersonnelcosts)。项目申请人只有在其使用的财务方法得到授权部门的证明才能有效申报人员成本以及间接成本。同时，为了减轻项目申请人的负担和简化项目的程序，申请人的财务方法获得一次证明后在整个FP7中都有效。从内容来看，财务方法审计主要包括对财务方法采用的时间、花费的人事费用以及间接费用等的计算。三、标准：真实+经济+合规外部审计机构最重要的职责是确认资金使用是合理的，其对项目的审计主要依照三个标准：（1）审计开销是否真实。也就是说此类开销必须是确实发生的，不是估计或揣测的。如果在报告期结束需要提交审计证明时项目承担人不能给出一个确实肯定的开销，那么此开销就不可以列为该报告期内的合理性开支，但是它一旦可以明确，就可以列支在下一个报告期的合理性开支之内了。（2）合理性开支是否经济。在进行审计认证的过程中，外部审计机构被要求证明该开销确实反映出项目承担人的经济状况。这也就是说项目承担人所列支的成本仅是用于日常的行政和管理工作，没有夸大，也没有用于奢侈消费（用于奢侈消费的开支是绝对不可以列入合理性开支的）。例如，如果项目承担人从欧盟的其他合作开发项目已经得到了回报，那么他所列支的成本就与其经济状况不匹配了，他的成本已经超出了欧盟资金的给付范围。（3）合理性成本与项目承担人通常的会计准则是否相匹配。项目承担人列支的合理性开支，特别是直接开支、间接开支的划分应与通常的会4计准则相一致。例如，某个承包方将其购买的机器的折旧费用列为合理性开支部分的直接成本，而他这样做的原因是因为他自身会计制度是这样规定的，但这明显是与通用的会计制度是不一致的，所以外部审计机构在为其出具审计报告时应该做出调整。欧盟委员要求审计报告适用的是通用的会计制度，就是为了避免开设许多新的或者说是特殊的成本科目，以方便统一规划和管理。值得注意的是，在FP6内所有列支的合理性成本都必须按直接成本和间接成本区分开来。直接成本是最基本的合理性开支，项目承担人可以通过其会计制度很明确的认证，而且该部分的开支也是最基本最直接的对项目做出贡献。间接成本可能并没有很直接的对项目做出贡献，但依然可以根据会计制度对其进行核定，可以将那些与直接成本发生有着直接联系的成本人认定为间接成本。例如，行政和管理费用、办公室或是实验室的场地费用、办公设备的开支，包括电脑和其他的可再次使用的消耗品均被看作是合理性的间接开支。这两类成本合起来构成了统一的成本费用，这些成本都是委员会应该拨付资金给与资助的。包括合理性开支在内，合理性收入、合理性的利息，均需要经过审计机构认证。四、监管：自我约束+标准控制欧盟委员会对项目的审计管理更多的强调的是一种事先的管理，他们事先制订的标准极其细致，但却具有极强的可操作性。同时欧盟委员会一旦发现审计报告的真实性有问题，会对项目承担人和审计机构进行调查，发现有弄虚作假的情况，会给与严惩。在严格的标准控制下，项目承担人和外部审计机构一般是不会出现弄虚作假的情况。欧盟委员会通常是不会对提交的审计报告再进行详细的复查，当有证据证明该审计报告的真实性、合理性存在问题时才会复审。这也一定程度表明第三方审计机构的权威性和公正性。第三方审计机构虽然从项目承担人处获得劳务报酬，但他5们一般都会遵守职业道德，不会为其出具虚假的审计报告，而且深知一旦如此就会丧失信誉，这是一个非常巨大的损失。五、启示与借鉴由于框架计划项目众多，因此欧盟建立了一套标准、公开的审计方法，从而极大的提高了审计效率，确保了审计的质量。这些做法对于国内重大科研项目的经费审计管理具有一定的借鉴意义和启示。一是建立标准的审计程序和表格。框架计划项目通过对以往项目的研究，建立了一套标准方法，包括一个总体的要求，以及对财务项目审核等的具体要求。并且，每个要求里都设计了标准的报告模式，供审计机构以及项目承担者使用。不参照标准提交审计报告的，不予以受理。这样就有效地确保了审计报告格式的标准划一，提高了审计效率。也提供了审计标准的透明度。建议加快研究建立一套标准化的审计模块，以便于进行项目的审计。二是借助第三方机构的力量，建立三方相互依存、相互制约的审计制度。从框架计划来看，在审计过程中，项目承担者只提供具体的素材，审计单位对素材的真实性进行核定，而欧盟则对素材是否符合标准进行核定。事实上，这构成了一个三方相互依存、相互制约的审计制度。审计机构虽然从项目承担方获得经费，但出于资格和信誉的考虑，通常不敢作假，而欧盟管理机构也不会具体的参与到项目审计中。这种方式能够减少审计中出现的寻租现象和违规操作。建议基于标准的审计方案，形成依托独立审计机构进行审计的制度。三是建立健全严格的监督机制和奖惩制度。框架计划中，承担者如果第一次递交的财务方法证明获得通过，则以后不再需要提交方法证明，这是对遵守制度的一种奖励。对于审计机构，欧盟如果发现其存在欺瞒行为，则会严令惩罚，这是对不遵守规则的一种惩治。一奖一惩对于确保制度的67有效实施形成了有效的保障，也不断的促进信任意识等良好文化的形成。对于国内大项目的审核而言，同样应当借鉴这种模式。（课题负责人：郝凤霞，课题组成员：杨玉红、楼永、施磊、蒋倩）责任编辑：郝莹莹编辑：陈丽君联系电话：64311988-456传真：64315005地址：淮海中路1634号410室邮政编码：200031电子邮件：[e-mail]