私人发展项目内提供的公众设施未来路向

CB(1)1634/08-09(08)2009年5月26日討論文件立法會發展事務委員會私人發展項目內提供的公眾設施未來路向引言當局在過去一年一直與委員共同討論在私人發展項目內提供公眾設施的問題(事務委員會已於2008年4月22日討論本課題的背景和有關事宜及已於2008年12月8日聽取發展局就有關檢討的結果和建議，並先後於2008年5月31日和2009年2月16日其特別會議上收集有關團體的意見)。本文件旨在就相關的政策和運作上的多項事宜，以及如何處理一些引起私人發展項目業主和居民關注而尚待解決的個案的未來路向，徵詢委員的具體意見。現行的政策與安排私人發展項目內提供公眾設施2.正如先前向本事務委員會提交的文件所載，在私人發展項目內提供公眾設施供公眾使用，原意是希望能促進綜合設計、善用土地及更妥善規劃用地，以及使一些公眾設施得以較早落成，以滿足較廣泛的需要或配合私人發展項目預計所帶來的人口增長。3.該等設施大致可分為以下幾類：(a)政府、機構或社區設施，例如社區會堂、長者中心、幼兒園、青年中心、學校等；(b)公眾休憩空間；(c)公共交通總站；以及(d)公眾通道(例如：行人通道如天橋和車輛通道如公共通道)。4.這類在私人發展項目內或項目範圍以外提供的公眾設施，可能會在以下的情況出現：(a)賣地─局／部門可建議在賣地條件中作出規定，發展商須在其日後落成的發展項目內提供若干公眾設施供公眾使用；或(b)私人發展／重建發展─凡須向城市規劃委員會(城規會)申請規劃許可的發展項目，例如坐落於已劃為「政府、機構或社區」或「休憩用地」等用途的地帶；或包括這類地帶的用地；或坐落於「綜合發展區」地帶1的用地，局／部門可建議包括某些公眾設施；或發展商本身可在其規劃申請書中建議提供這等設施，以爭取有關私人發展項目獲得批准。城規會在批准規劃申請時，可把上述要求列為規劃1根據《城市規劃條例》(第131章)第4A條，申請城規會許可在綜合發展區地帶進行發展項目的人須擬備一份總綱發展藍圖，並將之呈交城規會核准。總綱發展藍圖內須包括擬議的土地用途、位置、範圍面積、樓宇高度、地盤面積、各項用途所佔的樓面面積、「政府、機構或社區」、康樂及休憩空間設施、建築發展進度表及城規會認為適當的其他事項的資料。此外，核准總綱發展藍圖的複本須存放於土地註冊處，供免費查閱。-2-條件。5.規劃署和其他相關部門會把城規會所加入的規劃條件轉告地政總署，以便在可行的情況下(如當發展項目涉及新訂契約或修訂契約)，把這些規劃條件列入契約條件或通過契約條件落實。無可避免地，有些個案是是不能把這類規劃條件列入契約條件或通過契約條件落實的，例如具有不限制土地用途契約的用地，或無須就發展項目修訂現有契約的用地。6.除了土地契約外，我們亦透過規定申請人根據《建築物條例》(第123章)提交建築圖則以取得批准來執行規劃條件。根據《建築物條例》第16(1)(d)條，如進行該等建築工程會與根據《城市規劃條例》(第131章)擬備的任何核准或草擬的分區計劃大綱圖有抵觸，建築事務監督可拒絕就建築工程的任何圖則給予批准。如綜合發展區內的建築工程與城規會核准的總綱發展藍圖有抵觸，建築事務監督亦可拒絕給予批准。7.在私人發展項目落成後，為了確保發展商遵行建造該等設施的相關規定，屋宇署與地政總署在諮詢規劃署與其他相關部門後，會在審核已竣工的發展項目，以確定核准建築圖則及土地契約內的所有規定已獲遵行，然後才會分別發出入伙紙和完成規定事項證明書(「滿意紙」)。8.我們必須強調，如發展商須根據契約條件提供公眾設施，在處理契約修訂／換地的過程中，發展商通常不會因此獲任何扣除補價的優惠；亦不會獲給予額外的總樓面面積。這不同於根據《建築物條例》撥出私人空間供擴闊街道及興建公眾通道，在這情況下，發展商可根據《建築物條例》獲給予額外地積比率和上蓋面積(或視乎何者適用，在計算總樓面面積時獲豁免計算上述空間的面積)。9.政府、機構或社區設施和公共交通總站設施在竣工後通常會移-3-交相關政府部門營運和管理。因此，這些公眾設施並非現時爭議或討論的焦點。至於其他無須移交政府的設施，則其管理、維修保養及開放給公眾使用等持續安排會受相關合約文件(即土地契約或公用契約，視乎何者適用)的有關條文規管。公布設有公眾設施的私人發展項目一覽表10.由於設置公眾休憩空間和公眾通道旨在供公眾使用，公眾自然在這方面有知情權。因此，在處理這個問題時，發展局十分重視這一點，並投入大量資源，以便讓公眾取得有關資料。委員應留意到，我們開創先河，有系統地透過相關部門的網站公布設有公眾設施的私人發展項目的資料，當中的地政總署一覽表載列按土地契約規定設有公眾設施的項目，另外的屋宇署一覽表則載列按公用契約規定設有公眾設施的項目。所公布的資料包括休憩空間的位置、前往有關設施的公眾通道，以及相關的平面圖與照片。我們亦提供了負責人員的聯絡電話號碼，以便答覆查詢或接受投訴。鑑於數量龐大，故有關公布的資料須分批發放。除了陸續加入的新項目外，截至目前已公布的一覽表包括：(a)在2008年3月28日公布的首批項目，當中包括地政總署一覽表內自1997年落成(一般指已發出滿意紙)並設有公眾設施的私人發展項目，以及屋宇署一覽表內當時所知設有公眾設施的所有私人發展項目；(b)在2008年8月26日公布的第2批項目，當中包括地政總署一覽表內在1992年或之後落成設有公眾設施的私人發展項目，以及屋宇署一覽表內經進一步查閱後發現設有公眾設施的私人發展項目；以及(c)在2008年12月30日公布的第3批項目，當中主要包括在-4-1987年或之後落成設有公眾設施的私人發展項目。11.除日後須加入的新落成項目外，我們將於2009年6/7月公布第4批(可望為最後的一批)的項目。這批項目主要包括地政總署一覽表內在1987年之前落成並設有公眾設施的私人發展項目及陸續加入的新項目。我們會不時更新一覽表，並在有關發展項目獲發出滿意紙(受土地契約規管的項目)或入伙紙(受公用契約規管的項目)後把新項目納入一覽表內。12.地政總署和屋宇署會進行巡查，以監察有關規定的遵行情況，確保發展商持續履行有關責任。由於政府部門定期巡查所有這些發展項目，所需的人手會十分龐大，我們亦已尋求全港18區區議會協助我們監察所屬地區內該等設施的使用情況，並知會我們須跟進的個案。我們亦歡迎傳媒和市民一起監察在私人發展項目內使用公眾設施的情況，並通知我們可能需要當局跟進的個案。截至2009年4月30日，地政總署和屋宇署一共收到228宗查詢和50宗投訴2。13.我們已竭盡所能就我們所能掌握的資料編製一覽表，但希望委員明白，涉及個案眾多，而部分土地契約或公用契約(視乎何者適用)的條文頗為獨特。東涌東薈城內的公眾休憩空間便是其中一例。我們已在附件A摘述有關這個項目的公眾休憩空間和公眾通道的背景資料，以及我們正採取的跟進行動。14.有人質詢為何東薈城的公眾休憩空間至今仍未如東薈城的公眾通道一樣，納入地政總署所公布的一覽表內。在編製一覽表時，當局須以人手查閱相關時段內之大量土地契約記錄內的契約條件，以找出與公眾設施相關的條件。東薈城屬於在2008年3月公布的首批項目，這是由於東薈城內有一條公眾通道連接公共交通總站，在有關契約條件中已訂明公眾可隨時使用有關設施。由於這個項目的批2由於該兩個部門接獲的個案有可能重複，因此，有關數字有可能涉及重複點算。舉例來說，屋宇署接獲的投訴中，有些為地政總署一覽表中的個案而轉介給地政總署跟進。-5-地條件所提述的是休憩空間而非公眾休憩空間，因此當局在查閱有關提供公眾休憩空間的批地條件以便把相關設施納入公布一覽表時，並沒有把這個項目納入在內。不過，我們必須強調，所公布的一覽表僅供公眾參考，雖然東薈城的公眾休憩空間沒有納入一覽表內，但對相關契約條件的釋義並無影響。我們得悉東薈城的個案後，已立即以書面要求該項目的業主作出澄清。在未來發展項目內提供公眾休憩空間的擬議政策綱領15.本課題在過去一年一直是公眾討論的焦點，各方對上述課題意見紛紜，尤其對在私人發展項目內提供公眾休憩空間的問題。有關提供和管理公眾休憩空間的政策，有專業學會和民間組織對此表示支持，認為在私人發展項目內加入公眾休憩空間，可在整合的規劃和設計上容許較大的空間，而對於那些只有有限土地資源劃作休憩空間的地區，此舉也可紓緩區內公眾休憩空間不足的問題。另一方面，小業主關注到，開放其屋苑內的公眾休憩空間予公眾使用可能帶來保安問題。有些業主認為要他們承擔這些公眾設施的經常費用並不公平，認為這應是政府的責任。他們亦聲稱在購置物業時沒有人告知他們日後須承擔有關管理和維修保養發展項目內公眾休憩空間的經常費用。16.正如在2008年12月的事務委員會文件所闡釋，當局要求發展商在私人發展項目加入公眾設施供公眾使用的政策有其充分理據，可使所需的設施與私人發展項目，得以整合的方式適時提供給公眾享用，既能顧及妥善的規劃，亦能善用有限的土地資源。我們認為應繼續支持這項政策。17.不過，我們明白到在政策推行多年以來出現了若干問題，以及引起一些關注，尤其是在私人住宅項目提供的公眾休憩空間(不論在-6-私人或政府土地上)。我們已檢討了相關事宜，顧及公眾討論期間所提出的關注，我們現正循以下方向考慮適用於日後個案的可行優化措施。(a)公眾休憩空間的提供、設計及管理18.對於日後提供的公眾休憩空間，城規會同意除非區內現有及已規劃的休憩空間不足，或有特殊情況支持提供公眾休憩空間作為私人發展項目的一部分，否則局／部門日後不應建議城規會接受或要求在私人發展項目，尤其是住宅項目，或毗鄰該等發展項目的政府土地上，提供公眾休憩空間，以免再出現在公眾討論中特別提出的落實及管理問題。對於具有不限制土地用途契約的私人發展項目，或未能把這類規劃條件列入契約條件或通過契約條件落實的個案，局／部門亦不會建議城規會接納或要求發展商在發展項目內提供公眾休憩空間，因為一如上文第5段所述這些擬議的規劃增益可能難以落實。19.在公眾休憩空間的設計方面，例如提供休憩設施、綠化環境及方便公眾進入等，城規會總結表示，日後審批規劃申請時會審慎考慮擬議公眾設施的位置、設計及落實的可能性，然後才會決定會否接納擬議提供的有關設施為規劃增益。我們亦會探討可否設定一個機制，以便日後考慮規劃申請的設計方案時，可透過機制參考若干設計指引及引入專業團體和相關界別人士的意見。就管理、維修保養及開放公眾休憩空間供市民享用方面，有些業主和管理公司提議政府發出一些管理指引，認為會有助於他們日常管理其私人發展項目內的公眾休憩空間。我們認同這個構思，並已展開顧問研究，以編製適用於日後個案的設計指引，以及適用於日後和現有個案的管理指引。我們會在本年稍後時間公布一系列設計和管理指引，以便應用於按契約要求在私人發展項目內的公眾休憩空間。-7-(b)財務安排及承擔經常費用的責任(i)現行政策20.根據現行政策，若發展商希望在已劃為「政府、機構或社區／休憩用地」或「綜合發展區」用途的地帶上推行發展及重建項目，提供及維修保養坐落於該等地帶的公眾設施的費用，一般由發展商承擔。這個政策的主要理據，是政府的基本建設工程開支的支出次序，必須通過工務計劃釐定，而不應受私人發展項目的推展時間所支配。實際上亦會出現時間上未能配合的問題，因為就「政府、機構或社區／公眾休憩空間」項目根據工務計劃申請資源，獲得撥款的時間不一定能配合私人發展項目的推行，特別是新的基本工程項目的資源申請必須經過甄選的過程而定出的。相關部門亦難以就一些設施須待私人發展項目計劃或賣地落實後才有需要的公眾設施尋求資源。現行政策亦規定，倘若須在「綜合發展區」用地上興建大型或大規模的「政府、機構或社區／公眾休憩空間」設施，政府不應利用這機會要求發展商承擔全部費用，而是應酌情考慮承擔提供這些設施所需的部分或全部費用(包括建設費用和經常費用)，但有關個案須符合多項條件3。(ii)建設費用的日後安排21.一般而言，我們認為，為符合政府的政策目標而須興建的「政3有關條件如下－(a)「政府、機構或社區／公眾休憩空間」設施的規模龐大，以及有關發展須長達