第1章土地整理项目管理概述

本章作为全书的引论，将按照以下顺序着重介绍与土地整理项目管理相关的基本概念和必要的预备知识：①土地整理的发展及其内涵；②项目与项目管理；③土地整理项目管理的内涵；④土地整理项目管理的基本运作程序；⑤土地整理项目的管理制度体系。+土地整理是人类利用自然、改造自然、文明用地的产物，也是社会经济发展至一定阶段的必然产物。土地整理作为土地资源利用一个重要方面和改善土地利用条件的一项重要实践活动，在世界上具有悠久的历史。+一般认为现代意义上的土地整理起源于欧陆，可以追溯至13世纪德国的河流改造等局部的土地整理。+纵观其发展过程可以大致分为以下3个阶段。–1.第一阶段是16世纪中叶至19世纪末–2.第二阶段是20世纪初至20世纪50年代–3.第三阶段20世纪60年代以后+1998年至今的10余年里，根据土地整理目标的变化我国土地整理事业的发展可以划分为2个阶段。–1.第一阶段是土地整理的初创期（1998-2005年）我国土地整理的实施力度不断加大，补充耕地面积基本呈上升趋势–2.第二阶段是土地整理的深化期（2006年至今）主要表现在以下4方面•第一，在继续实行最严格的耕地保护制度的同时，重视提升土地整理质量。•第二，明确了土地整理是建设社会主义新农村，发展农业现代化的重要途径之一。•第三，土地整理关乎城乡统筹发展与城乡用地格局的优化。•第四，为保证土地的可持续利用，必须重视规模效益与生态安全的结合，注重增加耕地与保护生态的统一。–可以说，经过初创期与深化期的发展，我国的土地整理正逐步形成一个具有跨学科、跨领域、多技术等综合特点的新兴行业。+1.1.2.1国外较有代表性的土地整理内涵–1.德国在德国，土地整理意指人们按照规划要求对土地进行调整和理顺。19世纪的土地整理主要是变分散、零碎的农用地为集中连片易于机耕的农田。20世纪30年代，结合基础设施和公共事业开展土地整理。从20世纪70年代开始，土地整理理论研究范围逐渐扩大，土地整理的内容增加了景观生态保护。+1.1.2.1国外较有代表性的土地整理内涵–1.德国进入20世纪90年代，土地整理更加综合，如通过田块调整、村庄改造和基础设施建设，自然资源和人文景观的合理规划，帮助改善乡村的生存条件和景观环境，使乡村地区保持对居民的生活价值和吸引力。+1.1.2.1国外较有代表性的土地整理内涵–2.俄罗斯俄罗斯的土地整理是执行土地法令，政权代表机关组织利用和保护土地，建立良好的生态环境和改善自然景观的措施体系。作为一种措施体系，土地整理主要是调整土地关系，组织不依土地所有制形式为转移的土地有效利用。其任务是组织合理利用和保护土地，维护已有景观，创造新景观。•1.1.2.1国外较有代表性的土地整理内涵–3.荷兰•荷兰的土地整理最初是为了适应大规模的农业机械生产，提高农业生产力。•到了90世纪40年代末，这一时期土地整理的主要目标仍然是为农业生产服务，但乡村景观规划、景观管理以及自然保育等也开始成为土地整理的一部分内容。•在随后的几十年里，由于人口增长、城市化和环境保护意识的日益增强，土地整理的重心从单纯的以调整农业为目的深化为乡村地区更加有效的土地多重利用。主流态度开始转身与景观规划相关的生态问题•1.1.2.1国外较有代表性的土地整理内涵–4.日本•日本从20世纪30年代开始的第一代土地整理工程，主要内容是修建灌排渠道、增设田间道路、合并田块等。•20世纪60年代末期起日本开始土地整理的内容扩大至城市用地整理。+1.1.2.2我国台湾地区土地整理的内涵–我国台湾地区将土地整理称之为土地重划，系指改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项重要措施。其具体操作分为农地重划和市地重划。–其目的在于改善土地使用结构，提高土地利用价值，促进土地有效利用。•1.1.2.3我国土地整理的内涵–1.我国现行土地整理的阐释•《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号文件），文件提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。•《土地管理法》第41条明确了“国家鼓励土地整理”，“按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。•显然，《土地管理法》中对土地整理的阐释将土地整理的内涵限制于农地整理。+1.1.2.3我国土地整理的内涵–2.国内外土地整理内涵综述从理论研究上来说，土地整理属于一门交叉学科，在不同的国家，由于政治、经济、文化的多样性，自然、历史和国情的差异性，对土地整理的侧重点不同，也使得土地整理的内涵有所不同。土地整理是一个相对的、动态的，而非绝对的、固定的概念。各国土地整理的初衷都是对农地进行整理，改善农业生产条件，促进地产增值。+1.1.2.3我国土地整理的内涵–2.国内外土地整理内涵综述概括国内外土地整理的不同观点，其内涵包括：÷①土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程；÷②土地整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展，表现为一个持续的动态发展过程；÷③土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整；÷④土地整理不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。+1.1.2.3我国土地整理的内涵–3.对我国土地整理内容的再审视我国目前的土地整理在广义上涵盖了一般意义上的土地整理、土地复垦和土地开发，而不是而《土地管理法》中所阐释的土地整理是传统的农地整理。站在新的发展高度上重新审视土地整理的内涵：÷第一，土地整理的对象不只局限农地，而包含全部不合理利用的土地资源。÷第二，土地整理具有多重而非单一的目标。÷第三，土地权属的调整是土地整理的主要内容。+1.1.2.3我国土地整理的内涵–3.对我国土地整理内容的再审视立足于以上分析，可以这样表述土地整理：土地整理是根据社会经济需要，以调整土地利用关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境等为目标，对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，对土地利用关系进行综合整治，以实现土地资源的合理配置，促进经济社会持续发展的活动。•1.1.2.3我国土地整理的内涵–4.相关概念辨析•1)土地开发整理，包含土地整理、土地复垦和土地开发3项内容。•2)土地开发，是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用的土地资源开发利用的活动。•3)土地复垦，指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。+1.1.2.3我国土地整理的内涵–4.相关概念辨析2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“土地整理复垦开发”的概念，对土地开发整理的三大块内容进行了重新排序，这明显突出了土地整理的重要性，强调了我国的土地管理是以土地整理为重点，土地复垦为辅助，土地开发为补充。。+项目的特征和共性–项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作（PMI）。–具有独特的过程，有开始和结束日期，由一系列相互协调和受控的活动组成。过程的实施是为了达到规定的目标，包括满足时间、费用和资源等约束条件（ISO10006）。+项目的特征和共性–项目是指在总体上符合如下条件的具有唯一性的任务：具有预定的目标，具有时间、财务、人力和其他限制条件，具有专门的组织而实施的唯一性任务（DIN）。–项目是创造独特产品、服务或其他成果的一次性工作任务（PMRC）。+项目的本质特征–1.一次性（或称时限性）–2.目的性–3.独特性–4.约束性–*项目组织的临时性–*创新性二者之间最根本的区别在于日常运营具有连续性和重复性，而项目则具有一次性和唯一性+1.2.2.1项目管理的内涵–项目管理是二战后期发展重大管理技术之一，经过大量的项目实践及理论总结后，逐步形成了现代项目管理的理念并且成为一门学科。–在一个确定的时间范围，为了完成一个既定的目标，将各种知识、技能、手段和技术充分应用于项目之中，以满足项目各有关方面要求的一种系统管理方法。•1.2.2.2项目管理知识体系–PMI的项目管理知识体系（ProjectManagementBodyofKnowledge,PMBOK）–欧洲国际项目管理协会（InternationalProjectManagementAssociation,IPMA）的国际项目管理能力基础（IPMACompetenceBaseline,ICB）–中国（双法）项目管理研究会（ProjectManagementResearchCommittee,PMRC）推出了中国项目管理知识体系（Chinese-ProjectManagementBodyofKnowledge,C-PMBOK）•1.2.2.2项目管理知识体系–1.PMBOK简介•PMI基于对前一版的改进先后发布了第一版至第四版的PMBOK。•该标准系统地定义和描述了项目管理知识体系中已被普遍接受的知识体系，同时也为项目管理专业提供了一个通用的词典。•最新版的PMBOK分为以下3个部分–1)项目管理框架–2)单个项目的项目管理标准–3)项目管理知识领域+1.2.2.2项目管理知识体系–2.ICB简介IPMP认证的基础是IPMA建立的ICB。1999年ICB2.0、2006年ICM3.0。ICB是在英、法、德、瑞（士）等国家标准的基础上的综合，因此几乎涵盖了整个欧洲体系的知识与经验。ICB3.0提供了项目管理在技术、行为以及各种环境下的专业能力要素，说明了对项目管理人员的知识与经验珠要求。在对项目管理知识要素进行描述的同时，制订了专业资质评估结构+1.2.2.2项目管理知识体系–3.C-PMBOK简介2001年7月第一版C-PMBOK、2006年10月第二版C-PMBOK为保证与国际接轨，直接引用了一些PMI-PMBOK的管理过程模块，突出反映和适应中国的社会和文化特色。体系框架按照“两层次多线索的模块化结构”进行架构+1.2.3.1土地整理项目–土地整理项目即土地整理领域的项目，是指通过组建项目动作机构，按照可持续利用的原则，根据土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，对一定区域内的土地进行综合整治，对土地利用状况进行调整改造，以形成新的固定资产和新的生产能力，达到提高土地产出率和利用率，改善生产条件、生活环境和土地生态环境目的的一种投资建设活动。+1.2.3.1土地整理项目–土地整理项目的特殊性1.项目投资及市场环境具有基础性2.项目产出具有公共性3.项目投资目的具有非营利性4.项目效益具有滞后性和隐蔽性5.项目内容具有独特性6.项目实施所需的专业知识具有综合性+1.2.3.2土地整理项目的分类–分类标准和原则（1）按照项目内容侧重点不同（2）按照项目实施区域不同（3）按照项目整理对象不同（4）按照项目投资主体不同按照不同的分类标准和原则，可以将土地整理项目划分为不同的类型•1.2.4.1土地整理项目管理体系框架–土地整理项目管理是用土地整理学与现代项目管理的理论和方法，结合在土地整理项目管理实践中积累的成功经验和政府，对土地整理项目的特性和管理特性进行深入研究后所获得的成果。–土地整理项目具有多目标、多管理层次、多管理部门等特点，因此形成项目管理的科学体系有利于规范项目管理、保证各项项目的顺利实施。国家投资土地整理项目是一个完整的项目管理过程，包含了一般项目管理从启动、规划、执行、监控至收尾的5个阶段+1.2.4.2土地整理项目管理体系运行的关键点–1.注重规划–2.严格资金管理–3.科学组织–4.清理和明确权属+项目生命周期是通常按顺序排列而有时又相互交叉的各项目阶段的集合。具体阶段的名称和数量则取决于参与项目的一个或多个组织的管理与控制需要、项目本身的特征及其所在的应用领域（PMI-PMBOK）。一个项目从开始到结束所经历的各个阶段集合在一起就构成了项目生命周期•