求解二元结构：农地改革年内望破题

近日，有关土地制度改革的预期空前强烈。国土部传出对农村集体土地所有权确权抽查的消息，似乎在为制度破局做准备。三中全会即将召开，土地制度改革成为外界关注的焦点。受此影响，近期土改概念股受到资金追捧，拥有一定农地储备的公司被机构一致看好。不少业内人士预期，11月之后，土地制度改革可能取得新进展。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受记者采访时表示，由于当前法律障碍尚未完全破除，加之各地阻力较大，土地制度改革的进展可能低于外界预期。各项土地改革试点城市可能率先扩围，然后带动土地改革取得制度突破。另据记者独家获悉，农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成，从而有助于土地制度改革的推进。政策短期难有实质突破今年年初的国土部会议上，曾对土地管理制度改革做出具体部署。今年的任务包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。在十八届三中全会即将召开之际，土地制度改革的预期空前强烈，资本市场率先有所反映。但推进了多时的土地制度改革，能否在短期内破局还是未知数。记者：当前外界对土地改革预期强烈，认为三中全会之后，土地改革可能在制度上破局。但目前来看，政府部门主动披露的消息比较少，且法律障碍似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的预期？市场对这项制度的预期是否过于强烈？邹晓云：由于城市化、经济转型等在土地方面遇到很多瓶颈，随着社会各界对经济领域改革的预期更加强烈，土地改革自然成为猜想的对象之一。实际上，当前有关土地制度改革的尝试，如农村集体用地流转试点、宅基地流转试点、建设用地增减挂钩、土地集约节约利用等，仍然在现有的《土地管理法》框架范围内。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未见到明确的信息。我想，土地改革涉及利益调整，在法律框架重新构架完成之前，难有实质性的突破。但即便如此，外界仍可对土地领域的改革尝试抱有期待。如当前很多领域的试点，都有进一步扩围的可能。其中，农村集体建设用地的流转，已经试点了很长时间，一些地区已比较成熟，未来可能存在扩围可能。记者：当前国土部正在加快推进农地确权工作，其中，农村集体用地所有权确权可能在今年内全部完成。这是否意味着土地制度的改革也将加快？邹晓云：农地等地发证确实是未来各项制度改革的一项基础性工作，但对下一步改革的促进作用，还有待进一步的观察。农村土地确权工作包括农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权三个部分。总体上看，这次农村集体土地登记发证是在原有的集体产权状态下将土地产权明确，登记和发证的对象是农民集体，不改变原有集体所有权性质及产权结构，主要是引进了现代管理方式，可以提高管理效率。当然，对未来农村产权改革会有一个非常好的基础性作用。地方政府掣肘土地改革《土地管理法》的修订工作已经启动多年，近期有消息称，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，或允许集体土地不经过转为国有土地就可以直接入市交易。但政府部门甚少针对上述法律的修改进行披露，多数业内人士认为，作为土地制度改革的最大障碍之一，如该法律的部分条款能够有所突破，将大大推进土地制度改革。记者：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重点，但这么多年一直很难有实质性突破，其难点在哪儿？邹晓云：外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。我认为问题的症结在于土地征用制度。其实，现在农村集体土地所有权和国有土地所有权，两权都是所有权，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一样流动的。但是，由于农村集体土地要转变为国有土地之后才能成为城市的建设用地进入市场，这其中必须经过一道征收程序。这道征收程序成为了破除城乡土地的二元结构的一道门槛，集体土地流动就成为了不可能。征地制度在上一届政府就被要求改革，当时最主要的方案是缩小征地范围，限定在公共目的上，但是并没有取得实质性进展。最有可能的阻力来自于地方政府。主要原因是现行的征收制度已经成为了地方政府财政收入的重要来源，同时，更重要的是，地方政府可以借助征地过程中的主动权，来自主安排和配置土地。特别是通过较低的成本，来满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、保障房建设用地等等。作为土地收储和供应方的地方政府，显然不愿意改变现有的制度。记者：如果破除了法律障碍，是否会有助于这一改革的加快？邹晓云：《土地管理法》和其他法律条文中，有关征地制度的条款比较多。但现实的问题是，一项法律的修订，不仅要经过多个部门的讨论和会签，同时还要接受全国人大的审议，按照正常的做法，还需要向全社会公开征求意见。在这个过程中，涉及到的程序繁杂，利益群体较多，阻力可想而知。试点先行带动制度破局照多数业内人士的看法，由于阻力重重，试点先行恐将是土地制度改革的主要切入点。借助试点的扩围，相关的制度有可能取得渐进式突破。记者从权威人士处获悉，11月之后，宅基地制度改革试点和农村集体建设土地流转试点范围都有可能扩大。其中，先行地区的经验可能作为制度改革的重要样本。记者：在城镇化进程推进和经济结构调整的关键阶段，土地制度的改革有多重要？邹晓云：事实上，土地问题已经成为很多地方推进城镇化的核心问题。一方面，由于政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民又缺乏足够的法律保障，导致很多中小城市在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，并引发不少社会问题。另一方面，一些大城市由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用的情况，并进而催生出计划外违规用地和“小产权房”问题。在这个过程中，土地制度的改革急需推进。记者：既然存在现实的障碍，土地制度改革有没有合适的路径？邹晓云：从当前的情况来看，合理的路径应该还是试点先行。通过试点范围的扩大和试点地区的经验总结，来逐步推进制度的改革。但是，试点应该是具有突破性质和意义的试点，现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行，侧重在技术层面。既然是试点就应该有所突破，只有这样才能促进相关法律的修订。记者：如果实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，是否意味着“小产权房”的合法化？对于地方政府在征地过程中损失的收入，该如何弥补？邹晓云：即使实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，“小产权房”也应该公平付出代价。比如小产权房可以通过补办相关的手续和补交“土地用途变更税”的方式，实现合法化。这个“土地用途变更税”是我提出的，在将来的征收制度改革中可以考虑。其大致意思是，将来如果缩小征收范围之后，土地供应会分为两条线，一是使用国有土地，使用者缴纳土地出让金，这没有问题；二是使用集体建设用地，由供地方向政府缴纳一笔税收。这样既对于使用国有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市场，同时可以弥补减少征地后带来的政府土地收入减少，保证地方政府的收益。这种方式一些发达国家已经采用。（中国证券报，记者张敏）土地管理制度酝酿改革二元结构待破“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。”农业部部长韩长赋近日表示。受国内城镇化进程的推动，关于农村集体用地流转、宅基地制度改革等问题一直是业内关注热点。业内专家认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。记者获悉，国土部门目前已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，在完善改革土地制度过程中，与补偿相关的征地制度改革是最大难题。未来，在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，“农地”有望通过招拍挂等方式进行市场化流通，权益进行市场化分配。新政城镇化引出土地改革框架资料显示，到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增1.4亿人。目前，我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，有分析据此预测，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，至2020年城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据将大大突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，土地管理制度的改革完善便随之引出。记者从国土部了解到，自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪告诉记者，改革研究小组在历时10个月、对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。刘国洪还说，为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。据分析人士预测，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。记者了解到，土地制度改革完善的具体内容还大致包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。亮点农地有望市场化流通业内认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。在国土部主导的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，有消息称，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。现行土地管理法规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配。当前，一些城市已经开始在农地的市场化道路上，尝试一些打破“二元制”的探索。其中，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”已经广为人知。记者日前在重庆了解到，该市的做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，进而面向社会公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。重庆对地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年新增建设用地计划的10%。政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上制定出地票的基准交易价格。最后，购得地票的开发者选定符合规划的待开发土地，凭地票办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得国有建设用地使用权。这种地票模式，是通过先交易“地票”再将具体土地征为国有的方式，使得原本不能直接流转的农地实现市场化流转。此外，还有将农地国有化之后再流转的“深圳模式”，以及海南省所尝试的，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营已经纳入流转试点的农村集体建设用地，来用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。参与土地管理制度改革工作的一位权威人士告诉记者，土地制度改革的一个重点，就是在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，完善“农地”通过招拍挂等方式进行市场化流通，以及权益进行市场化分配的路径。核心征地制度改革是最大障碍上述土改小组权威人士对记者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及补偿问题的征地制度一度是最大障碍。他说，