人民警察分类管理制度改革中的难点分析

人民警察分类管理制度改革中的难点分析及相应解决对策党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这一战略布局的展开，对公安工作和公安队伍建设都提出了新的更高要求。要推动公安事业在新的历史起点上开创新局面、取得新发展，必须抓住机遇、深化改革。此外，随着中国经济社会的快速发展，随着社会动态化、信息化带来的巨大变化，公安工作和公安队伍建设出现一些不适应的问题。这些不适应，既有思想理念上的滞后，也有能力素质上的差距，既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。要破解这些长期困扰和影响公安工作发展进步的难题，必须迎难而上、改革创新。人民警察管理制度改革是公安改革的重要内容。目前，根据公安机关的性质任务和人民警察的职业特点，党中央基本确定了人民警察实行分类管理制度的改革方向，按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定警官、警员、警务技术职务层次，完善执法勤务警员职务序列，建立警务技术职务序列，科学设置职务职数比例，同步实行职务与职级并行制度。长期以来，公安队伍是按照国家公务员的统一管理制度实施人事管理，对于保持队伍的稳定管理和快速发展发挥了积极的作用，但在一定程度上却未能兼顾到不同工作性质岗位的特殊要求，不利于公安人力资源最大限度发挥自身作用已不适应形势任务需要，同时，长期形成的“条块结合，以块为主”的制度体系也给公安改革带来了不少障碍。如何打破原有的制度束缚，破除人民警察分类管理的改革难点，从而推动公安管理制度顺利改革？现结合自己入警以来的所见所闻，结合工作实际，结合自己的疑问，从一名基层公安民警的角度对改革中的难点进行分析，并尝试提出解决这些问题的对策。一、人民警察分类管理制度改革中的难点分析（一）人民警察分类管理制度的建立需要相关配套推进措施。人民警察的分类管理势在必行，不仅能够开拓人民警察的职业前景和调动人民警察的工作积极性，更能够激励公安民警履行职责、服务人民。人民警察分类制度的是一项庞杂的体系，不是一个独立的系统，分类管理推进的好不好关键看相关配套措施跟进情况。目前，我国公安改革的指导性文件基本上以2015年2月份中央审议并通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》为主要依据，人民警察分类管理的直接依据是2005年颁布的《公务员法》第14条之规定“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”和2008年3月国务院办公厅下发的《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》中关于公安民警职务序列分为警官、警员和警务技术三类。有些地方也开展了职务套改和工资提升等改善民警工资薪酬的措施，但是套改后的警员职务不明确、津贴待遇政策也不是很明确，相关改革的效果一般。可见，在深化人民警察分类管理制度改革的初期，针对性、明确性、完整性、专门性的政策依据还是非常欠缺。一是人民警察分类管理制度的总体运转机制缺乏；二是改革中分类管理后的三类人民警察的职务性质和日常管理缺乏政策依据；三相关的津贴待遇的文政策性件还没有落实。（二）执法勤务职务序列和警务技术职务序列缺乏合理的分类标准。当前，公安队伍中的技术人员占全警人数的百分比并不是很高，但是技术人员几乎遍布所有的一线警种单位，比如刑警中的现场勘查人员、DNA技术员、法医等，技侦中的特殊设备的专业技术人员，网警中的网络技术人员，特警中的搜排爆专业人员，警务保障中的会计师，基层科所队中的技术人员。如何确定哪部分民警属于警务技术序列，哪部分民警属于执法勤务警员序列，就需要制定明确并且科学的警务技术人员和执法勤务警员的分类标准。目前，在公安深化改革的进程中，科学合理的分类标准暂时还没有形成，这就为人民警察分类管理制度的推进带来了很大困难。上级没有准确答复，下级开展工作就没有目的和标准，就可能出现民警对分类标准产生疑异。同时，如果各地自己制定标准，则在公安改革中出现缺乏顶层设计，各自为战的局面，不利于人民警察执法勤务警员序列和警务技术序列划分标准的规范，更不利于人民警察分类管理制度的进一步发展，反而可能留下各种隐患，为将来各种矛盾的出现留下伏笔。（三）技术人员的有关政策需尽快兑现。公安机关的技术人员在特殊的公安岗位上担负着重要职责，是科技强警战略实施的主要参与者。长期以来，参照《公务员法》和《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，公安机关也对内部的具有专业水平的技术人员相关政策做了明确，比如技术人员职称评定制度、技术人员招录制度、特殊岗位津贴制度等等。我们也应该看到，限于各种原因，有些地方的公安机关缺乏科学合理的技术职称评定制度，与社会上的技术支撑评定制度脱节严重，阻碍了技术人员职级的进步；有的地方以财政紧张，技术人员的特岗补贴或者津贴不能按照国家要求标准按时发放；由于很多相关政策并没有严格落实，就成了空头理论，就相当于给了技术人员一张“空头支票”。政策的缺乏落实，加之缺乏行政管理经验的技术人员在职务晋升上的困难，造成了技术人才的流失，一是一部分技术人员找关系、找门路，脱离技术岗位，走上相对开放性的综合管理职位或者执法勤务职位；二是有部分技术干脆告别公安队伍，选择离岗，自谋生路。所以，与警务技术职务相关的相关政策落实不了，就会给人民警察分类管理带来很多困难，相关的其他改革步骤也就很难推进，改革的步伐也会放慢，改革的效果就会大打折扣。（四）向一线倾斜的力度不够。公安民警平时工作多、任务重、风险高、压力大，这些特点在对公安工作贡献最大的一线民警中表现的更加明显。长期超负荷工作，经常加班加点回不了家，不仅工作压力大、生活压力大，而且经常遇到不配合甚至暴力抗法，精神上的压力也较大。尤其是一线民警受机构规格和职数比例限制，人数多、职业少，职务提拔慢、职级晋升没优势，职业发展空间受限，缺乏工作积极性。一些地方民警流失现象比较严重。人民警察分类管理的改革的初衷之一就是改变目前一线民警所面临的在职业发展上的困境，最大限度的调动人民警察尤其是一线民警的工作的积极性，更好的履行职责、服务大众。可见，人民警察分类管理改革的好不好，很大程度上在于一线民警对该项改革的认可度和满意度。所以，人民警察分类改革能否向基层一线倾斜关系到改革的成败。（五）警务技术序列民警的职务问题。人民警察进行分类管理以后的，以前的综合管理类人民警察和执法勤务类警察的工作标准和晋升标准都不会发生重大变化，而警务技术序列的人民警察比较关注实行分类管理后，警务职务序列的民警是否只能走技术级别这一条路还是两条腿走路？警务技术序列民警在达到一定的职级后能否担任行政职务？（六）公安民警的改革意识也有待提高。公安改革的对象是各种制度，直接受益的对象是广大人民警察，人民警察对公安工作感受最直接，对公安工作中面临的制度不足最有体会，在公安改革中有很大的话语权。在公安改革的前期和改革过程中，让广大公安民警参与其中，征求广大人民警察的意见可以使改革具有针对性，可以避免少走弯路。但是，由于缺乏主体意识，大部分民警对公安改革持观望态度，甚至有相当一部分民警认为此次改革雷声大、雨点小，持消极态度。此次改革刚刚起步，涉及公安制度的各个方面，效果的产生还需要加以时日，公安民警也不应对此次改革失去耐心或者信心。二、难点的原因分析我国公安机关规模大、层级多、基层一线民警多，改革实施人民警察分类管理制度自然是任务重、周期长、难点多，不可能一蹴而就。长期以来形成的制度桎梏是形成公安改革难点的根本原因。我国目前实行的是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安管理制度，是公安机关在党的领导下经过长期实践逐步发展确立的，是一种具有中国特色，与传统的经济、政治体制相适应的行政型管理体制，为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。随着社会主义建设事业的不断发展，全社会对维稳防控和打击犯罪工作的要求越来越严以及现代警务机制的优势凸显，这种管理体制在公安实践中引发出的弊端越来越明显，一是缺乏对不同类别、不同岗位人民警察的科学管理；二是缺乏对人民警察职业前景的有力保障；三是缺乏对人民警察的待遇保障。因此建立符合公安机关性质任务的，体现人民警察职业特点、有别于其他公务员公安机关人民警察分类管理制度，是符合我国完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制要求的。三、解决对策浅析（一）加速制定人民警察分类管理制度的相关政策依据，扎实推进人民警察分类管理的相关配套措施。人民警察的政策依据等相关配套措施是人民警察分类管理制度改革的前提保障，关系到人民警察分类管理制度推进的速度，进行的深度。人民警察的分类管理制度的改革推进需要相关政策依据的支持和相关配套改革的共同推进，一是参照《公务员法》和《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，抓紧进行《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》的修订，从顶层设计上规范人民警察分类管理制度；二是加大调研力度，制定《人民警察分类管理规定》，确定分类管理标准，明确警员职务的性质，从细节上明确人民警察分类管理制度和人民警察分类的日常管理工作；三是制定《执法勤务序列和警务技术序列人民警察的津贴待遇执行方法》，科学合理的落实好分类管理人民警察的津贴待遇；四是加快试点地区的人民警察分类管理，早日将分类管理的春风吹到全国各地。（二）制定科学合理的执法勤务职务序列和警务技术职务序列的分类标准。科学合理的人民警察序列分类标准对于人民警察分类管理制度的改革具有指导性的意见，分类标准制定的好，人民警察分类管理制度的改革就有了前提保障，就能杜绝地方各自为战、分类标准不统一的现象发生，就能预防改革中发生衍生矛盾，就能保证广大民警的切身利益。制定科学合理的执法勤务职务序列和警务技术职务序列的分类标准，一是要从公安工作的实际工作出发，我国的公安工作基本上可以分为综合管理岗位、执法勤务岗位、技术岗位，，要根据各个警种、各个岗位的不同，总体规划分类标准，既不能搞一刀切，又要杜绝特殊对待；二是要听取广大民警的意见，分类管理关系到广大民警的切身利益，在进行人民警察分类管理改革过程中，人民警察的话语权要充分赋予，倾听他们对于分类标准的不同建议，征求他们对分类管理的标准制定的意见；三是要兼顾人民警察职业发展前景和待遇，在制定分类标准的时候，要充分考虑分类标准对民警职业发展前景的规划和有关待遇的落实。（三）落实好警务技术职务序列的有关政策。因为工作性质，公安机关中从事技术的工作人员在职务晋升方面有很大的局限，工资待遇也没有很大差异，导致公安机关的技术岗位上具有专业能力的招不进来，招进来的能力不够，能力强的留不住等被动局面。设置警务技术序列能很大程度上解决当前技术岗位上面临的困境，前提是要落实好警务技术职务序列的有关政策。按照国家关于专业技术职务的有关规定设置警务技术职务。警务技术职务序列要实行专业技术职务任职资格制度，专业技术职务任职资格通过考试、评审取得。对于公安机关特有专业技术岗位，应建立相应的职业资格认证体系。同时，还应建立以从业年限、学识水平、职业资格、工作经历、知识更新、实践成果和工作绩效等为基本评价要素的职位任职标准。（四）注重人民警察分类管理制度改革向基层一线的倾斜。人民警察分类管理的重点和难点都在基层一线，人民警察分类管理改革必须要向基层一线倾斜才能保障分类改革管理的成功。一是，增大基层一线的调研力度，将基层一线的实际情况摸清摸准。二是，在总体标准的指导下，制定与基层一线相适应的改革配套措施，比如执法勤务和警务技术比例的分配问题、基层执法勤务和警务技术民警的晋升问题、基层执法勤务和警务技术待遇保障问题等等。三是，保证一线基层民警在职务晋升上的职数，确保能力强的基层一线民警能得到提拔重用。（五）提高广大民警在改革中主体意识。，让广大民警明确人民警察分类管理不单单是一项改革落实管理制度、激发民警积极性的职业改革，更是提高广大民警的政治待遇、政治保障和开拓民警职业前途的一项改革。一是，通过组织学习、谈话等方式，增强广大民警分类管理的改革意识。二是充分尊重