ANBOUND-战略观察-第210期：围绕地方债务的博弈将会政治化

战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:[e-mail]第210期2010/07/27围绕地方债务的博弈将会政治化1安邦集团总部服务热线086-010-59001350086-010-59001377战战略略观观察察第第221100期期摘要：在金融危机之后中国政府的经济刺激计划中，以地方融资平台为代表，中国地方政府的债务快速膨胀。官方最新数据显示，国内银行对地方融资平台的贷款已近7.7万亿元，其中有23%存在违约风险。基于风险考虑，中央政府已经开始严格清理地方政府债务，切断地方政府财务与融资贷款的联系。但在中国的具体国情之下，地方债务问题的形成不只是地方政府的事，围绕它的博弈将会复杂化、政治化。围绕地方债务的博弈将会政治化贺军陈业从去年底希腊债务危机爆发以来，主权债务危机成为2010年最引人关注的命题。从希腊政府过度负债的教训中，许多国家开始意识到两年前为应对金融危机而推出的财政刺激政策后患无穷。一时间，削减赤字、恢复预算平衡成为世界的潮流。在6月于加拿大举行的G20峰会上，主要经济体的领导人在此问题上基本达成了共识。比之高负债的美国、日本、南欧诸国，中国目前所能观察到的政府债务的情况当然要乐观很多。根据中国官方认可的数据，中国的财政赤字控制在GDP的3%之下，政策性金融机构发行的金融债约占中国GDP的6%，再加上地方政府的隐性负债约占GDP的22%，这三部分合算，中国公共部门债务余额相当于年度GDP的50%。相比之下，美国的这一比例是100%，日本则达到200%。地方债务的快速膨胀，成为中国在金融危机之后的一大特点。由于中国的政府债务成因与国外有所不同，同时中国的民间财富和社会保障系统都比发达国家有较大差距，中国的地方政府债务问题如果恶化，其对经济和社会系统的冲击将会很大。中央最担心地方融资平台债务波及银行系统中国银监会现在正强力推进地方融资平台债务的清理。在我们看来，中央担心的问题主要集中在几个方面：第一，银行系统的风险。如果地方债务把商业银行拖下了水，那是中央不能接受的。这也是中央最担心的一点。1998年开始的国有银行改革，中央花了巨资剥离了银行坏账，到现在问题都还没有完全解决。如果十年后再来一次，这是无论如何不能接受的。地方政府的融资平台涉及资金规模巨大，牵扯面广，会不会牵一发而动全身，目前很难预料。此前一组粗略估算的数据显示：截至2009年底，地方融资平台贷款总量在7.38万亿左右，其中4万亿是以前的老项目，3万多亿是2009年“信2贷井喷”释放的新贷款，而14家上市银行在2009年给地方融资平台的贷款规模高达2.68万亿元。据悉，这些巨额的贷款中仅有50%有担保，而这个担保物中大都跟土地、矿产、房地产相关，一旦楼市调整，则担保物必将缩水，从而会牵连整个银行金融系统。财政部此前已经明确表态，对于违反《担保法》的一些地方政府信用担保贷款，一旦资金链出现问题、无法还贷时，地方政府的担保无效，也就意味着不良贷款该由银行全额埋单，中央财政拒绝埋单。这对商业银行来说是一个巨大的包袱，如果按照地方融资平台贷款担保只有50%和按20%的专项拨备比例来算，14家上市商业银行给地方融资平台2.68万亿元的贷款，2010年下半年商业银行将额外计提大约2679亿元拨备，这不但会影响商业银行的利润，也会让商业银行的拨备率等指标还原真实，最终会吞下受迫于行政安排而盲目放贷的苦果。考虑到地方融资平台给银行系统带来的潜在的巨大风险，银监会要求商业银行在6月30日之前对地方融资平台的贷款要“开包检查、逐笔还原”，对没有具体担保物的此类贷款要提高拨备率至20%（目前拨备率提取1%）。随后，中国政府网公布了国务院6月10日下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府对融资平台公司及其债务展开一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，处理债务偿还和在建项目后续融资问题，要求地方政府在12月31日前将相关清理情况上报国务院。“通知”以6月10日为“新老划断”的界限，要求存量债务要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务；对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题；对不符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目贷款，要尽快清理。纳入此次清理范围的债务，不仅包括融资平台公司直接介入的债务，还包括拖欠和因提供担保、回购等信用支持形成的债务。虽然“通知”强调要坚决制止地方政府违规担保承诺的行为，但去年相当多的地方融资平台贷款采用的就是地方财政担保，因此目前地方融资平台贷款面临着追加抵押物的现实压迫。根据一家股份制商业银行分行行长的介绍，过去很多是由政府财政担保或者出具安慰函。为了稳妥起见，现在监管层要求银行再与政3府协商，要求追加抵押，比如土地、建成的公用设施、政府投资的公司的股权等。这并不是把原来的财政担保撤掉，主要是完善抵押担保方式。在国务院和银监会的重压之下，目前某些地方已出现要求一些优质国有企业为地方融资平台贷款作担保的做法。但这对担保企业的固定资产和流动资金的要求较高，愿意提供担保的大型企业并不多。多家银行内部人士表示，地方融资平台公司目前很忙乱，也感受到了来自银行与政府的压力，但对于解决办法则是“想的多，做的少”，暂无良策。最新数据显示情况比过去披露的还要严重。7月20日，银监会召开的今年第三次经济金融形势通报会议上首次通报，国内商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，确定目前存在严重偿还风险的贷款占比23%。这意味着，国内融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。7月23日透露的目前国内银行向地方政府融资平台的贷款规模以进一步膨胀至7.7万亿元。在地方政府融资平台的贷款中，只有27%贷款支持的项目有足够的还款能力，部分地方政府借贷后发展的基建项目，所产生的收入不能应付还款需要，因此需要其他财务支持，而这类贷款将近占了地方政府融资平台的一半。一般而言，部分地方政府会用其他财政收入或卖地收入来偿还部分贷款。不过，去年，全国地方政府融资平台贷款的利息负担超过4000亿元，但全国卖地收入只有1.4万亿元，这意味着近30%的卖地收入将用于支付利息。市场预计今年全国卖地收入可能下降至1万亿元，这将令地方债务问题雪上加霜。对于这种严峻的情况，中国银监会主席刘明康7月20日再次警告，中国银行业持续健康发展面临多方面的挑战，特别是政府融资平台、房地产、过剩产能等领域的风险值得关注。地方债务扩张将严重阻碍调结构战略地方债务扩张对调结构战略的影响，这是中央的第二重担心。地方债务扩张是为了搞建设，保经济增长。对此，中央颇为投鼠忌器。一方面，地方政府如果不搞经济，全国经济肯定会趴下，另一方面，如果任由地方政府去搞，它们在微观和局面的扩张肯定会失控，使得中央调结构的大布局受到影响。现在情况已经4很清楚，调结构就是十二五规划的核心，这是长期战略，地方债务扩张主要还是着眼于短期需要，会对调结构形成干扰。地方融资平台的存在已经有多年，但其大规模地扩张债务则是2008年金融危机发生后的事情。中央政府出台四万亿元投资计划，但是要地方政府配套的资金占了大头，各地政府还出台了总计可能超过20万亿元的投资计划，这些资金大部分要靠地方政府想办法。在地方财政因经济下滑持续缩水的情况下，最后的完美设计就是地方融资平台。这也难怪为什么各地争先恐后兴办融资平台，甚至不惜将各种烂公司打包做成新的融资平台，因为只有这样才可以拿到钱。事实上，地方政府和融资平台是一种唇齿相依，血脉相连的关系，很多融资平台离开政府扶持是没有生存能力的，更多地方政府，没有融资平台也是没有办法完成大规模的基础设施建设的，保增长、推高GDP更是一件不可能完成的任务。客观地看，如果一家融资平台公司有稳定的经营性收入，持续偿债能力不错，而且能够完全商业化运作，出现风险是不会危及地方政府信用的。但是大部分融资平台公司，尤其是县市一级的融资平台，本来就是靠政府包装和注资连拉带拽地才像个公司样，如果地方政府真的撒手不管，这些公司几乎一个月都不能生存下去。这一类的公司，自身没有稳定的经营性收入，本来就是拿几个当地的亏损公司拼凑起来的。政府通过注入土地和房产等方式做大了资产，继而贷款、发债，成为地方基础设施建设的输血通道。而在贷款和发债过程中，政府靠土地收入作为补贴，帮助这些公司实现了财务报表意义上的持续盈利，同样，为了确保借贷和发债成功，政府又靠土地质押等方式，为这些平台公司提供了担保。如果认真查阅最近一系列发债的地方融资平台公司，可以说套路基本差不多。在此情况下，地方融资平台成为政府亲自下场搞“经济运动”的一个渠道和途径。扼住了融资平台和债务扩张，地方政府的投资能力将大大削弱，势必会对经济增长产生一定的影响。但任由地方债务其扩张的话，地方官员在政绩驱动下“大干快上”，会加剧重复建设和产能过剩的局面，而这与中央下一阶段的发展思路是相悖的。当前，中国经济延续了三十余年的发展方式已步履艰难。对此，国务院常务副总理李克强曾专门发表文章，系统分析了结构调整问题。在李克强看来，虽然中国经济发展成就巨大，但经济结构不合理的矛盾长期积累，付出了很大的发展代价，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低5下、环境损害大、空间布局不够合理等方面。因此，调整经济结构既是当前的一项紧迫工作，又是一项长期战略任务。根瞭据《望》新闻周刊从权威人士处了解到的消息，即将在今年10月召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，将集中听取、讨论和审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的建议》（以下简称“十二五”规划），而“十二五”规划的主基调正是“加快经济方式转变”。五中全会将从经济社会发展的主要矛盾和问题入手，通过“十二五”规划，在健全市场配置资源机制、加快调整国民收入分配格局、破除城乡二元体制、创新公共服务体制等方面，提出重大改革任务。“十二五”将是我国建立完善的社会主义市场经济体制的关键期和攻坚期，一些影响全局和长远的改革任务，将集中在这五年完成。在此大背景下，地方的建设必须服从中央经济转型的大局。中央收紧地方融资平台将有助于增强中央对地方经济的引导和调度。地方债务扩张将损及中央的财政能力地方债务扩张会损及中央的财政能力，这是中央的第三个担忧。虽然财政部此前关于政府信用担保贷款的表态甚为严厉，但目前地方政府似乎并没有什么好的解决办法。考虑到银行的承受力和金融系统的稳定性，如果地方政府最后失去了偿付能力，中央还是得要或明或暗地为地方政府买单。在这个大前提之下，地方债务如果扩张过度，实际上为中央政府埋下了隐性的债务“炸弹”。中国目前的体制下，中央政府要花钱的地方很多，有许多的利益集团需要财政资源来养活，从每年的审计报告中可见一二。如果中央财政能力受损，将会损及执政能力。为了舒缓日益升温的对地方债务的忧虑情绪，今年5月中旬，国家发改委财政金融司司长徐林称：“中国中央政府加上地方政府的债务并不算高，我看到的一些研究机构的报告，对于这个债务的估计都是在50%以下，我估计是在40%~50%。”他还表示，中国政府和任何一个其他国家的政府相比有独特的优势，即中国政府的资产非常多，土地是一方面，另外还有很多可变现的国有资产，一旦需要可以变现，这是西方国家所不具备的。但他也强调，这并不意味着不需要加强地方政府债务风险的管理。诚然，土地是地方政府手中掌握的有效资源。但若从另外一个角度去看，我6们会发现地方政府面临着“成也土地，败也土地”的局面。地方融资平台得以腾挪融资，靠的是地方政府的支持，