设立乡镇检察室的理性思考和实践运作

1设立乡镇检察室的理性思考和实践运作遂川县人民检察院郭圣彬【内容提要】设立乡镇检察室是检察机关推进三项重点工作，服务农村经济社会发展、顺应基层群众要求、扩大检察工作影响、完善基层司法工作机制的需要。目前乡镇检察室法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全、内部管理不规范等问题制约了乡镇检察室的发展。本文结合遂川探索设立乡镇检察工作站的实践做法，在乡镇检察室职能、管理体制、机构设置、人员编制、规范管理等提出了具体的完善对策。【关键词】乡镇检察室理性思考实践运作一、引言上世纪80年代，随着经济社会的发展，不少地方的检察机关建立了乡镇检察室，这对发挥检察职能服务乡村经济社会发展起到过重要作用。但随着时间的推移和实践的进展，检察室设立的范围过宽、过滥；检察室职能定位不明确；管理工作薄弱等负面效应也凸显出来，少数地方的乡镇检察室甚至出现了违法插手经济纠纷、越权办案等现象。1996年修订的刑诉法对案件侦查管辖进行了调整，包括涉税犯罪案件等一批普通经济犯罪案件转由公安机关管辖，检察机关管辖经济案件的范围减少，很多地方撤销了乡镇检察室，乡镇检察室的发展进入了一个沉寂期。近年，海南等地探索建立了一批乡镇检察室，这一做法并非历史的倒退，而是契合了当前的构建和谐社会的时代背景，契合了科学发展观的需要，契合了检察机关的本质属性，契合了检察机关强化法律监督的需要，契合了基层检察院建设的需要。当然，乡镇检察室的重构并非对原有检察室的简单恢复，而是在对原有检察室进行适当扬弃，总结经验，吸取教训，严格按照科学发展观要求，严格按照党中央、人民群众对检察工作的新要求、新期待，对乡镇检察室进行重新定位和严格规范，赋予检察室新的时代内涵。二、设立乡镇检察室的必要性新形势下，如何围绕“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，开展服务大局、服务基层的工作，已成为摆在检察机关面前的一项重要课题。设立乡2镇检察室是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施。（一）服务农村经济社会发展的需要过去乡村可监督的资金和经济活动十分有限，随着党的强农惠农政策的不断加强和社会主义新农村建设的加快推进，农村的经济社会取得了快速发展，乡村基层组织的资金等与过去相比大大增加，如卖地款、拆迁款、项目款、补助款、移民款等，乡村干部的经济决策权和行政管理权也随之得以扩大。如果检察机关监督不到位的话，村民哪能监督到，村干部职务犯罪问题比以往任何时候都更加突出，这不仅阻碍了中央强农惠农目标的实现，还影响了农村干群关系的和谐，滋生了许多新的矛盾。以遂川检察院为例，2007年控申科共受案登记线索56件，其中乡村干部职务犯罪线索21件，2008年受案登记线索66件，其中乡村干部职务犯罪线索24件，2009年受案登记线索62件，其中乡村干部职务犯罪线索28件。乡村干部直接面对的是农民，农民看党的形象、评价党风，更多的是以身边乡村干部为视角，乡村干部职务犯罪直接触及农民群众的切身利益，最容易激起民愤，造成干群关系紧张。（二）改变现行工作方式、顺应基层群众要求的需要遂川是国家级贫困县，地域广，人口多，许多乡镇远离城区，交通条件不发达，农民缺乏方便、快捷的举报、控告、申诉渠道，难以满足农民群众日益增长的司法需求。没有深及乡村的“触角”,收集线索、查办案件等各项检察职能就无法充分、有效发挥,仅靠少之甚少的群众举报材料和难得一次的基层接访或法制宣传，显然只能略窥其“冰山一角”。如果检察机关还是按照以前工作方式，有人来举报了，检察机关才去查，那漏网之鱼太多了，况且遂川有20多个乡镇，数百个行政村，还有更多的村民小组，仅仅依靠一个县检察院，检察机关的监督职能难以辐射到辖区的每个角落。去年我院查处的某村干部王某冒用他人姓名，骗取国家农田补贴数年之久计3万余元，该案是群众恰逢我院在当地街上开展“举报宣传周”时向检察机关举报的，“冰冻三尺非一日之寒”，王某的问题由来已久，为什么等到“举报宣传周”才进入检察机关视野？这是一个值得深思的问题。乡镇检察室犹如检察院的“千里眼”和“顺风耳”，检察机关可以更好地深入乡村了解乡村权力运行的实际情况，加大法律宣传力度，拓宽收集举报信息渠道，有效打击乡村干部的职务犯罪，遏制农村腐败现象的蔓延，同时还可以提高县一级检察机关的监督效率，强化县级检察机关的监督职能。3（三）扩大检察工作影响的需要我国的司法体制本身决定了检察机关职能属性处于司法程序的中间地带,较难引起社会的普遍关注,加上检察机关特殊的职能，导致检察社会化程度较低,在基层在农村仍有相当一部分群众甚至干部，对检察院究竟是干什么的、到底管辖哪些事情知之甚少。不少同志可能也亲身经历过一些啼笑皆非的事情，有群众就认为检察院顾名思义就是专门负责检查的单位，更有甚者认为检察院是“检查身体”的地方。乡镇检察室的最大优势在于贴近群众，贴近基层，法律监督职能延伸到广大农村，在检察机关与乡村之间架起一座桥梁，加强了检察机关和农民群众的联系，由于乡镇检察室是检察机关的派驻机构，她的一举一动、一言一行成为辖区群众关注的焦点。乡镇检察室通过接受控申举报、查办职务犯罪、开展犯罪预防、进行法制宣传、提供法律咨询等，加强与辖区党委、政府的联系，密切与农民群众的联系，赢得辖区人民的信任，从而扩大检察机关在农村的社会影响力。（四）完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要目前乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种行政权力已经延伸到农村基层，唯独只有作为法律监督机关的检察机关没有设立乡一级司法机构，影响了其监督职能的有效发挥。设立乡镇检察室能有针对性地补上乡镇组织原来所缺的检察机关这一块，使原来的“两所一庭”体制变成了“两所一庭一室”，从机制上完善乡镇一级的司法体系，共同组成完备的基层司法工作机制，发挥乡镇基层司法机构的整体效能，。这样，检察机关不久可以对行政权与审判权进行制衡，防止权力的滥用和腐败。而且乡镇基层政权权力的行使处于法律监督之下，可以防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。三、设立乡镇检察室面临的困境从目前各地乡镇检察室的实践情况来看，乡镇检察室的设立对检察机关服务社会主义新农村建设、解决自侦案件案源不畅、预防村镇两级职务犯罪等起到了积极的促进作用，但不容忽视的是，实践中乡镇检察室建设仍然面临着一些问题和困难。（一）设立乡镇检察室还没有得到国家法律层面的认可设立乡镇检察室虽然勉强可以将《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的依据，但条例只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相比而4言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难。（二）乡镇检察室的职能定位不明确、重点不突出实际工作中，大部分乡镇检察室作为基层检察院职能的延伸或辅助，只能被动地协助上级机关开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强。在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，乡镇检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务”，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能。同样作为基层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。而乡镇检察室因为职能定位方面的缺陷，工作职能不明确，不少乡镇党政领导甚至基层检察长也认为乡镇检察室可有可无、作用不大。（三）设立乡镇检察室的保障机制不健全由于法律依据不足，乡镇检察室的设置与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就各地的情况来看，乡镇检察室普遍设置在乡镇政府的办公用房中，甚至临时暂借的办公场所，无法保证检察机关的独立地位，也影响了村民举报的积极性。此外，人员经费不足也是制约乡镇检察室发展的重要因素，很多基层检察机关长期超负荷工作，在这种情况下，再设立乡镇检察室，即使经费问题能够解决，人员编制问题也很难解决。况且检察室需要在远离机关，能独当一面的工作人员，这在人员编制严重不足的欠发达地区符合要求的人员就更加少了。这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象。（四）内部管理不规范目前，各基层检察院对乡镇检察室的管理尚处于松散无章的状态，有的由具5体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等：有的由政工部门或办公室等综合部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。在人员的管理上尚存有漏洞，一些乡镇检察室的工作人员除本单位的人员外，还聘请了乡镇政府、村委会等社会人员，即使是本单位的工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间还是在派出院工作，而无法顾及乡镇检察室工作，对这些人员如何进行规范管理尚不明确，即使管起来，也往往流于形式。另外，由于上级院未将乡镇检察工作列入考核的范围，各基层院在设置乡镇检察室，将更多的精力集中本院各条线有考核指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行绩效考核管理，如何实行规范管理却较少涉及，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院总体工作造成什么影响。这样，管理上的不到位，使乡镇检察室不能走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序开展。问题的存在既说明乡镇检察室工作尚且在探索中发展,另一方面说明乡镇检察室的建设更应当因地制宜、因时制宜、科学设置、用心探索、努力完善,尤其是在设置之初必须就明确乡镇检察室的工作职责、建立科学的工作制度,并且在实践中不断健全和完善。三、乡镇检察室设置的实践运作（一）职能合理定位乡镇检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化，不能超越检察职能大包大揽，避免什么都做最后什么都做不好。第二，不能虚化，不能停留在简单的挂牌成立一个机构浅层面，应该赋予检察室一定的实际职权。1、明确乡镇检察室职务犯罪线索初核职能。乡村干部职务犯罪是群众反映强烈、深恶痛绝的不良现象，检察室查办职务犯罪具有有贴近群众、反应敏捷、查案迅速的先天优势。具体是：检察室对其辖区范围内的控告、检举和自首材料进行审查，如果控告、检举材料情况不清，难以确定其性质的，报检察长批准后有权对线索初核；如果线索材料比较明确具体的，检察室应配合反贪部门和反渎部门进行查处，检察室的职权应限于对案件材料性质不明、难以归口线索的初核，对于需要立案侦查的案件应该转交有权科室办理，做到不失职，不越位。2、积极开展职务犯罪预防工作。与乡镇党委联合探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措,在开展涉农职务犯罪预防工作过程中,积极探索、加强经验总结,协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对乡镇“七所八站”工作人员的法律监督，强化检察机关的预防职能，切实预防和纠正行政机关滥用职权、玩6忽职守和贪污受贿等不法行为。3、加强执法活动环节法律监督工作。对乡镇检察室辖区内公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督。对工作中发现的公安派出所、人民法庭执法不公正、不规范问题依法监督纠正,对公安派出所和人民法庭工作人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的,配合反贪、反渎部门依法介入调查。4、参与民行检察监督职能。乡镇检察室可以受理公民对于民事、行政裁判和执行不服的申诉，并配合民行检察部门对抗诉案件进行必要的调查，收集乡镇人民法庭审判人员涉嫌职务犯罪的线索，适时开展预防调查和初查。同时，针对群众不了解民行工作的现状，乡镇检察室要加强