我国招标与政府采购管理现状及国际发展趋势

我国招标与政府采购管理现状及国际发展趋势国际关系学院刘慧第一章我国的招标市场第二章我国政府采购管理第三章招标与政府采购的国际发展趋势第一章我国的招标市场一招标市场现状从基本建设、政府采购、体制改革三方面反映市场的规模：（一）基本建设我国每年的公共建筑额约为1000亿元：《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》“城乡住房和公共工程2000年，按1995年价格，建筑业增加值达到5000亿元以上”，即每年增加1000亿元。1998年以来每年财政平均增发1000亿国债，加强基础设施建设。99年发行国债1100亿元。两年国债加银行贷款用于增加基础设施投资，共建设5100多个项目。2000年继续发行1000多亿。3年共发行3600亿元建设国债。我国基础设施建设每年增长幅度快于GNP的增长，也快于城镇居民人均生活费的增长。这使得我国固定资产投资每年增长平均2倍于国民经济的增长水平。（二）政府采购政府采购定义：政府及公共部门按照法定的程序采购货物、工程和服务的行为。政府采购范围：物资采购、工程建设、服务项目等。如果按照10%GDP的标准，我国的政府采购规模应为9000亿-10000亿元人民币。此外，我国很多大型基本设施建设项目通过政府贷款和国际金融组织的贷款取得建设资金。如，从1979年至1996年，我国已经利用了24个国家和机构的政府贷款356亿美元。这些政府贷款的利息大大低于国际商业贷款利息，而且，还款期限较长，为我国经济飞速发展解决了部分外汇资金的问题。我国把这些外国政府贷款用于建设基础设施，项目包括：38个电站、30个大型化工项目、20个省市的电话基础传输设备、15条铁路、12个港口、9个机场、4条地铁。而贷款机构一般要求利用国际招标进行采购。我国政府采购法规定，使用财政性资金采购的、列入采购目录内的项目应采用招标。这个范围的界定使得我国的政府采购接受管辖的范围比实际发生的采购数量小。国内目前的政府采购统计数字仅限于使用财政拨款的项目：1998年，我国政府采购量为31亿元；1999年130亿元；2000年328亿元；2001年653亿元，其中，中央单位采购突破100亿元；12002年约1000亿元，其中，中央单位为200亿元，地方800亿元。（三）体制改革改革开放以来，招标一直作为经济体制改革的有效措施之一而在各行各业加以推行：首先是农村的土地承包经营招标，后来是企业、商业的竞争招标承包，到近年来的反腐败运动，强调减少政府行政审批制度，扩大招标的运用范围：截至2002年底，30个省的1435个县，对经营性土地使用权实行招标拍卖；全国338个地（市）级以上的城市，基本建立有形建筑市场，其中220个已与政府部门脱钩。二招标与政府采购的比较（一）招标招标作为一种制度是一种有组织的授予合同或权利的方式，它通过在一定范围内公开信息，说明项目的授予条件，邀请供应商或承包人在规定的期限内提出报价，经过比较分析，选择最优惠条件的投标人，授之予合同或使用某项目的权利。79年改革开放后，我国将招标作为一种引入竞争机制、推动经济体制改革的有效方式。目前，从机器设备招标采购到设计构思、方案的竞争筛选，从农村土地经营的招标承包、企业及各类经营场所的承包到大型工程建设的公开竞争招标，招标投标这类购销方式已在我国有十分广泛的运用。（二）政府采购制度1、含义。政府采购制度是一种规范政府采购行为的管理手段，是中央政府、地方政府及法律规定的其它实体以法定的方式向社会采购物资、工程或服务，并对采购过程进行管理的一种控制系统。它包括：采购计划的制定、审批、合同条款的拟定、采购程序的管理和监督、采购效果的审计和检查，总之，政府采购制度应包含有关政府采购的法律、政府采购的制度、政府采购管理和运作机构，以及监督检查机构。例如，深圳、珠海市在购买计算机设备等办公用品时，改变过去由小单位分散采购的方式，将全市行政机关的电脑需求统一起来，按照新的政府采购制度进行系统管理和集中招标采购。2、政府采购制度的基础政府采购法制体系是政府采购制度建设的基础。完善的政府采购制度应当包括政府采购的法律和在此基础上制定的政府采购的操作规程、政府采购的管理机构和政府采购的监督投诉机制。任何国家的制度和法律都是在本国的政治、社会、文化基础上产生的，是时代和民族特点的缩写。我国的政府采购制度应当是社会主义经济体制的特有的制度规章，应能总结改革开放以来不同领域开展采购活动的经验教训，吸收各行业已有的、并证明行之有效的管理办法和政策法规。总之，应当形成一个无论在形成的基础、管理手段和法律结构上都具有自己特色的制度体系。（1）法规的基础西方国家的政府采购法是在资本主义的政治制度和社会制度的基础上形成的。它属于公法范畴，是管理公共市场即政府市场、规范政府采购官员行为的专门的法律。如美国的《联邦政府采购法》现已发展成为一部内容较为齐全、条文较为严密的、保证“完全和公开的竞争”的法律。（2）法律的内涵2完善的政府采购法应当对所有采购活动和过程加以规范。所适用经济关系，不但涉及采购机构、招标机构和投标人，还包括采购官员的行为和采购管理部门的行为。该法所涉及的经济活动除包含招标程序，还包括采购计划的制定和审批，合同的签订和履行。在英美等国的政府采购法中，还规定了合同的审查和采购投诉制度。（3）法律的适用范围从国际惯例和世界各国政府采购法的制定经验看，此法的管辖范围应包括国家机关、地方政府和由政府拨款的事业单位。也就是说，上述单位的采购，当金额超过规定的标准时，必须实行法律所规定的采购程序。但国有企业和公共组织的是否纳入此范围,在世界上还有不同看法。总体上，这条界限是以投资人为分界线。即，不论是什么类型的企业或组织，只要是由政府财政出资，就属于政府采购法规管辖的范围。西方国家面对这个问题，采用项目投资来源和企业经营目的两种办法并用的方法，即，对于建设项目或其它大金额投资，看政府投资占总投资的比例：超过50%以上属于政府投资，适用政府采购法；对于日常性采购，看企业经营目的：非赢利性质的企业被称为公共事业单位，属于政府采购管理的范围。法律法规建设还需要明确政府采购的管理部门。政府采购管理部门的职能是：负责政府采购法规的执行，这包括政府采购法的解释和执行及其细则和规定的制定和实施，对实施过程中的监督和投诉审理。这类机构在世界许多国家被称为“政府采购委员会”或“公共合同委员会”，它直接对国会负责，统一对各政府部门的采购管理。此外，政府采购执行部门的规范，也是政府采购法规建设的一项内容。政府采购是一项专业性强、对从业人员要求高的工作。采购的效果好坏取决于采购机构的专业水平和人员的素质。采购人员的培养应跟上迅速发展的政府采购制度，实现政府采购部门的专业化管理和效率管理，按照国际惯例开展政府采购活动，保证采购的质量和效率。（4）法规与行政制度的关系目前，我国以及世界上不少国家主要通过行政手段管理政府采购。政府通过这个办法对政府市场实行高度的控制和严密的管理，让政府市场发挥出更大的作用，使它能够影响非政府市场还是十分有效的。如，通过政府采购激活私人市场、以政府采购引导私人市场的生产经营结构的调整等，进而达到调节整个国家经济的目的。由此可见，政府不但对政府采购有直接的行政控制权，而且对采购法律的推动和执行有不可推卸的责任。在国家没有专门的政府采购立法时，行政管理也是一种有效的管理措施，其好处是：第一，颁布快。可以根据工作的需要，出台部门的规章制度以推动某项工作的开展或制止某项不良行为。第二，可根据形势发展的需要随时更改。由于行政命令是根据某一时期的情况发出的特定规章，因此，当情况发生变化时，就应进行调整。相比之下，法律规定就缺少这种便利。第三，有迅速贯彻的渠道。行政命令可以通过行政机关和下属部门传达执行，有具体落实单位，“有法不依”的情况也就相对较少。但行政命令也存在一些缺陷：第一，行政命令多数是分部门发布和实施，部门之间的协调不够。因此经常发生规定之间相互矛盾的情况，影响了工作效率和公平性；第二，行政规章颁布或修改前，未经过各行业、部门及专家的充分论证，因此其科学性和权威性不够。第三，有些部门自行出台的规章或多或少地搀杂部门利益，若执行中再加入个人感情色彩和好恶偏疏，更难于得到其它部门的认同。3在执行过程中不得不与其它部门或人员交涉时，会遇到不少阻力。政府采购的制度必须建立在法制的基础上。政府采购行政制度和规章的执行也要以法律规范来约束，设立相应的机构和操作规程，这样才能保证政府采购的公平性、公开性和竞争性。例如一些西方国家在以行政规章管理政府采购的同时，辅之以配套的法律，如合同法，国家公务员行为规章等等。规定在政府采购中对民事责任、行政责任与刑事责任的承担。采购方违反了其向投标供应商承担的民事义务，就应当对供应商承担民事责任。采购方违反了其向国家承担的行政义务，就应当时国家承担行政责任，包括行政处罚。而一旦采购方违反对供应商或国家所承担的义务的情节特别严重时，就要承担相应的刑事责任。民事责任，行政责任、刑事责任在许多具体情况下是同时适用的。唯有如此，方可杜绝政府采购中的种种违法行为。此外，政府采购监督机制是法律执行的保障。对政府采购的监督可分为对权力机关的监督、执行与运做机构的监督和司法机关的监督。其中行政机关的监督在政府采购监督体系中至关重要，依其职能分为宏观调控型监督和执法型监督。权力机关监督着重于立法及法律条文的解释与监督执行。司法机关监督具有一定的被动性，司法机关应及时审理供应商对采购人的违法行为提起的起诉。社会监督在政府采购中起着越来越大的作用。社会监督可分为：（1）公民个人的监督；（2）供应商和企业的监督；（3）社会团体的监督；（4）新闻媒体的监督。强化对政府采购的监督必须坚持公权力的监督与社会监督双管齐下。尤其在当前专门监督机关人员、财务、装备和技术不足的情况下，更应鼓励投标供应商及其它社会力量的监督。舆论监督成本低、覆盖面广、社会影响深远，是社会监督的核心，在加大监督力度的时候，可以把公权力监督、供应商监督与舆论监督结合起来。（三）招标与政府采购制度的比较招标制与政府采购制度有紧密的联系，招标制是政府采购的最主要采购方式。建立政府采购制度的目的是通过一种合理的、高效率的操作手段，最大限度地优化采购结果，从而节省政府开支，最终节省纳税人的钱。这就要求政府采购必须有一套严格的秩序和规程对采购人的行为加以约束。而招标就是通过公开采购信息，广泛招募供应商或承包商，形成卖主之间的竞争，从而取得质优价廉的货物或项目的。因此，从政府采购制度建立之初，就选择了公开招标这一手段，作为政府采购的特定程序，以至人们在观念上已经把招标与政府采购结为一体。1、政府采购制度所规范的是政府部门用于自身消费的采购和政府投资用于公共事业的采购。具体讲，“政府部门自身消费”指中央政府、地方政府、政府建立的各类组织、机构及服务性企业对办公设施和物品的购买。“用于公共事业的采购”指由政府投资兴建的基础设施和经营的项目、企业等，如电站、铁路、港口的兴建；地铁、供水、供电、通讯等企业的开办和经营。在西方国家，以上部分被划分为公共市场的范围，主要受国家公法或行政法的约束。因此，一旦政府采购制度开始施行，被划在政府部门范围内的机构就必需按照所规定的方式进行采购。招标制在任何国家都不对使用人进行特别限定，无论是国营还是私营，任何企业、组织或机构，只要认为必要、有利并可行，都可以运用这种方式。例如，一般情况下，国家不得强迫纯粹经营性企业必需采用某种采购方式（包括招标）。但近几年我国有些合资企业在修建厂房时，不是自行寻找建筑企业，而是委托国4内的专业招标公司进行招标承包，这主要是出于节约资金，保证质量的考虑。2、政府采购制度的运行过程与招标不同。招标程序的起点是发出招标公告，通过投标、评标和中标，授予合同标志着中标过程的结束。而政府采购制度从管理采购计划开始，通过规采购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签署合同，履行合同，最终到采购结果的审查。因此，政府采购制度所涉及的范围更广，管理的实践更长，对政府