中国环境宏观战略研究要点(十二五)

1中国环境宏观战略研究成果要点中国环境宏观战略研究项目办公室2011年11月10日自2007年5月以来，在中国工程院、环境保护部共同组织下，在有关部门大力支持下，中国环境宏观战略研究已完成阶段性研究任务，现综合四个课题（共29个专题）的研究成果，主要要点如下：一、中国环境形势评价环境是国民经济可持续发展的基础条件，环境保护是可持续发展的三大支柱之一，环境安全是社会公平与稳定的重要保障，环境改善是实现全面小康目标的重要任务。党中央、国务院高度重视环境保护。20世纪70年代把环境保护提上议事日程，80年代将环境保护列为基本国策，90年代提出实施可持续发展战略。进入21世纪，又提出了科学发展观，建设生态文明。十七大将环境保护列为全面建设小康社会的重要内容，并为此制定和采取了一系列重大方针、政策、措施。30多年来，在经济社会快速发展的形势下，我国环境保护工作取得积极进展，特别是2006年第六次全国环境保护大会以来，各地积极推动环境保护历史性转变，污染防治由被动应对转向主动防控，环境保护从认识到实践都发生了重大转变。2007年全国化学需氧量与二氧化硫排放量首次出现“双下降”。同时，生态保护和建设成效显著，核与辐射环境安全基本处于受控状态，体制、机制不断完善，环境国际合作取得进展。但是，由于自然环境脆弱、人口众多、经济增长方式粗放、环境监管滞后，当前我国环境面临的压力比世界上任何国家都大，环境资源问题比任何国家都要突出，解决起来也比任何国家都要困难。当前环境形势可概括为：局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大。（一）局部地区和行业的部分环境指标有所改善国家重点控制的污染物排放强度逐年下降。2007年与1997年相比，化学需氧量排放强度（每万元GDP排放量，以下同）下降了68％：二氧化硫排放强度下降了58％。重点行业排放强度明显下降。2007年与1997年相比，造纸及纸制品业化学2需氧量排放强度下降了89％：电力热力生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业等行业二氧化硫排放强度下降明显，其中黑色金属冶炼及压延加工业的排放强度下降了70％。重点流域主要污染物污染程度有所减轻。地表水国控断面I一Ⅲ类水质类别比例由1996年的27％上升至2007年的43％，劣V类比例则由36％下降至26％。城市常规监测污染指标有所下降。二氧化硫年均浓度10年间降低了44.9％。昼间城市区域环境噪声和昼间城市道路交通噪声10年间分别下降了3.1dB和2.4dB。城市污水处理率由1998年的29.6％上升至2007年的62.9％。生态保护与建设取得进展。全国共建立各类自然保护区2531处，自然保护区面积占国土面积的15.2％。植树造林和天然林保护工作稳步推进，森林覆盖率达到18.2l％；全国累计治理水土流失面积9987万hm2；荒漠化和沙化扩展趋势得到初步遏制：草原保护力度加大。（二）环境恶化状况尚未得到根本遏制城市空气环境质量退化。2007年与2001年相比，我国地级以上可比城市空气质量达到二级标准的比例下降了8.8％，80个可比城市的背景点可吸入颗粒物(PMl0)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)三项主要指标的监测浓度已接近城市一般测点的浓度均值：我国东部地区城市细颗粒物(PM2.5)污染严重，平均浓度超过发达国家4~5倍：东部地区年平均能见度下降10km，西部地区下降5km；部分地区出现臭氧、挥发性有机化合物(VOCs)、汞等新型大气污染问题，区域复合型污染逐步呈现；北京地区、长三角、珠三角等地城市灰霾天气频率普遍提高，面临光化学污染的威胁。水环境呈现复杂的流域性污染态势。十大流域的支流中，除珠江支流污染较轻外，其它流域支流很多都受到不同程度的污染：湖泊富营养化呈迅速增长趋势，70年代富营养化湖泊为5％，80年代为35％左右，90年代东部地区湖泊几乎全部富营养化。2002年调查的全国200多个湖泊中，75％的湖泊富营养化。近岸海域环境质量下降，渤海湾和长江口、珠江口邻近海域污染严重，赤潮等海洋环境灾害频繁发生。持久性有机污染问题凸显，长江、松花江检出目标化合物107种；据近年来的监测调查表明，七大流域、三大湖泊水体中均不同程度检出酞酸酯类、有机氯农药类污染物；51个地下水饮用水水源地检出有机污染物66种；地下水水质变差的比例比变好的比例高出10个百分点。土壤环境质量退化。土壤污染表现出源多、量大、面广、持久、毒害性大等特征，并从局部蔓延到区域。因污染退化的土壤数量不断增加，危害严重，受污染的耕地面积达1000万hm2。珠三角地区有40％的农田菜地重金属指标超出安全标准。生态系统更加脆弱。区域生态系统结构破坏严重，生物多样性不断减少，生3态系统服务持续下降，生态灾害加重，生态系统呈现出由结构性破坏向功能性退化演变的态势。生态“赤字”不断增加，据有关部门研究分析，当前我国的生物承载能力约为人均0.79全球公顷，而生态足迹己达1.65全球公顷，人均超出可承载能力一倍以上，生态安全受到威胁。目前，我国的环境污染范围在扩大，污染程度在加重，污染风险在加剧，污染危害在加大，治理难度在增加。（三）环境形势依然严峻水和大气污染负荷大。污染物排放总量已超过环境承载力，环境污染处于高位水平。2007年，我国废水排放总量为557亿t，废水中COD排放总量为1382万t，居世界第一，超过环境容量73％左右。CO2和CO2排放量居世界前列。按我国环境标准评价，有30.2％的城市空气质量超标，按欧盟标准评价，约95％的城市空气质量超标。虽然我国降水酸度与日本、韩国、印度等东亚国家相当，但硫酸根等主要离子的沉降量则远高于东亚其它国家。硫酸根等主要离子的沉降量是日本的4.2倍、美国的9.4倍。环境基础设施建设严重滞后。我国城市生活垃圾产生量大，一些城市形成了垃圾环带。2007年，城市生活垃圾无害化处理率为62％，远低于美国、日本等发达国家；城镇污水管网建设严重滞后，相当数量的城市污水未经处理直接排放，县城和乡镇的污水和垃圾处理设施严重滞后。2007年，县城所在镇污水处理率仅为23.4％，生活垃圾无害化处理率仅为7％：乡镇绝大部分为空白，与德国、荷兰等发达国家90％以上的处理率差距很大；同时，环保设施运行率较低。环境污染成为影响人体健康的重要危险因素之一。城市儿童哮喘病率10年间上升了60％，抽样儿童的血铅均值为59.5μg/L，是美国的1.65倍、加拿大的3.79倍。有的地区癌症疾病（淮河流域）、呼吸系统疾病、新生儿出生缺陷（山西）等与当地水、大气污染等有一定关系。环境公害事件屡有发生。目前，我国有1.9亿人的饮用水有害物质含量超标，约3亿农村人口饮用水不安全，约l/3的城市人口暴露在超标的空气环境中。（四）未来的环境压力将继续加大未来一段时期，我国将基本完成工业化、城市化和农村现代化，预计到2020年，我国GDP总量将达68万亿元，人均GDP将超过5600美元，城市化率将达到58％，人口总量将超过14亿，能源消耗将增长到39.8亿t标准煤。在环境容量相对不足、环境风险不断加大、环境问题日趋复杂的情况下，我国将面临更大的环境压力：快速的经济发展对资源环境压力继续加大，人口增长与消费转型对环境压力不断增强，城市化进程加快对环境造成新的冲击，工业化发展特别是重化工项目的大量建设对环境形成新的压力，农村发展和农业现代化也带来了新的4环境问题，资源能源消费增长对环境的压力持续增加，全球和区域环境的压力及问题将日益显现。这些压力共同作用，将推动我国环境问题在结构上发生变化：随着化学品应用范围的不断扩大，新的污染物质不断增加，污染物介质从以大气和水体为主转变为大气、水体、土壤三种污染介质并存，污染物来源从以工业和城市为主转变为工业、城市和农村三种来源，污染区域从以城市和局部地区为主转变为区域、流域和全球，污染类型从常规污染转变为复合型污染。严重的环境污染问题将制约经济和社会发展，危害群众健康，危及公共安全和社会和谐，影响中国的和平发展，处理不当，将从根本上危害中华民族的长远利益。二、中国环境问题的成因与若干认识中国环境问题的成因是综合性的。从理论上讲，社会经济活动的外部不经济性和环境公共物品提供不足，是造成环境问题的主要原因。从实践上看，工业化发展特别是重化工业发展是污染物密集化产生的历史阶段。同时，由于一些地方片面追求经济增长，忽视环境保护，导致环境问题不断加剧。环境问题的主要成因是：粗放式的发展方式是加速环境恶化的动力性因素：人口总量大且环境意识不强是造成环境问题的重要因素；不可持续的消费方式已成为目前影响环境问题的直接因素；对外贸易中的粗放型增长方式是加剧资源环境压力的外部诱导性因素；科技能力不足导致环境绩效差是环境退化的技术性因素：体制和制度安排不完善，环境保护水平长期滞后是环境退化的内在性因素。我国30多年来的环境保护工作，积累了丰富的经验，也留下了发人深省的教训，从中可以得出以下若干认识：①虽然认识到了人口众多、资源缺乏、环境脆弱、灾害多发的基本国情，在积极探索符合国情的经济发展道路方面取得了进展，环境保护已列为基本国策，但在人、财、物等资源配置和干部政绩考核等落实基本国策所必需的保障措施方面缺乏硬性规定，国策地位无法落实，仍然没有摆脱资源高消耗、环境重污染、偏离国情的粗放型发展模式，资源环境对发展的支撑能力受到削弱。②虽然认识到了先污染后治理是一条弯路，将环境保护要求纳入国民经济和社会发展规划（计划）、加大落后产能淘汰、加强对环境污染的专项整治等，并取得了一定进展，但长期以来不少地区仍是重经济发展轻环境保护，急功近利，竭泽而渔，基本上走了一条牺牲环境换取经济增长的道路，付出了过大的资源环境代价。⑧虽然认识到了市场机制在环境保护中的重要作用，在从计划经济向市场经济平稳转型的过渡中，我国社会主义市场经济得到了长足发展，环境保护开始引入市场机制，但是市场机制发育还不完善，资源低价、环境廉价甚至无价的状况始终没有得到根本改变，环境经济政策长期未得到重视，导致污染治理、生态5保护与市场机制背离，市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的作用没有得到充分发挥，大量使用传统的行政手段，环境管理效果并不理想。④虽然我国环保决策机制和考核机制不断完善，在科学决策、民主决策上有了很大加强，但决策失误仍在一些地方频繁发生，环境不作为和行政干预环境执法的现象仍然存在，环境与发展决策长期背离，引领科学发展的干部考核机制仍不完善，没能从根本上扭转一些地方政府单纯追求GDP政绩的倾向。⑤虽然“依法治国，建设社会主义法治国家”的规定载入了宪法，环境法制建设取得较大进展，环境法制体系初步形成，环境执法发挥了积极作用，但一些重要的环境保护领域立法薄弱，有法不依、执法不严、监管不力的问题仍十分突出。“违法成本低、守法成本高”的问题依然存在。⑧虽然我国财政收入大幅度增长，环保投入也逐年增加，环境建设和能力建设得到一定加强，但仍然没有建立有利于科学发展和环境保护的财税机制，事权不明，环保投入资金不足、效率低下，环境基础设施建设长期滞后。⑦虽然对环境问题的复杂性进行了积极研究和探索，逐步深化了对解决环境问题艰巨性、长期性和复杂性的认识，但在环境规划、环境目标、环境措施的决策过程中仍有急于求成的问题，有的环境目标过高、总量目标与环境质量脱钩的问题没有得到解决，重治标轻治本的做法尚未得到根本扭转。⑧虽然环境管理方略不断完善，环境监测自动化程度不断提高，环境监管力度不断加大，环境科技不断加强，但环境监测管理依然滞后，不能及时准确地反映环境形势，不能为环境保护的科学决策提供技术支持；环境监管的常规措施主要是针对技术相对先进、环境管理相对完善、符合国家产业政策的大中型企业及城镇地区，对那些技术落后、污染严重的小企业及农村地区监管不力，环境监管与国家的科学发展相脱离；环境科技投入总体不足，科技水平不高，科学研究对环境保护、建设支撑不够，科技成果转化率不高，尚未形成适合国情的生态与环境技术开发体系。⑨虽然认识到公众参与的重要性，通过开展环境宣传教育，企业治污的自觉性有所提高，公众环境意识日益