新阶段中国垄断性行业改革的三线推进战略

新阶段中国垄断性行业改革的三线推进战略一、市场结构改革：引入竞争机制，构筑规模型竞争格局1.引入竞争的可行性：自然垄断性变异与公共性变异当代经济理论和实践都已证明：竞争是提高产业整体效率、改善社会整体福利的不可缺少的重要因素。但传统观点认为，由于建设网络供应系统的巨额固定成本及其沉淀性，以及基于网络供应系统的规模经济效应和范围经济效应等技术经济方面的原因，现存的垄断性行业具有完全的、不可动摇的自然垄断性，不可能也不应该引入竞争。同时，传统观点还认为，作为一种公共产品，由于存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，垄断性行业无法采用市场化收费的提供方式，使得非公有资本参与投资的收益得不到有效实现，也会形成进入壁垒。实践向上述传统观点提出了严峻挑战。随着技术条件的变化、市场容量的扩大及其竞争形式的多样化，以及各种金融创新手段出现后对资本进入壁垒和退出壁垒的克服，垄断性行业某些环节的自然垄断特性开始趋于弱化（笔者将其称为“自然垄断性变异”）；与此同时，收入和需求水平的提升及需求弹性的增大、技术和制度的创新（特别是排除性量化技术的发展）使得垄断性行业具有了消费上的拥挤性（竞争性）和可排他性，导致其公共产品属性也在日益弱化，出现了由纯粹公共产品向准公共产品，甚至向私人产品转化的趋势（笔者将其称为“公共性变异”），这使得原来无法实现的收费和收益补偿成为必要和可能，从而在某种程度上部分或全部消除了进入壁垒。这就为垄断性行业引入竞争扫清了理论上和实践上的障碍。2.竞争模式的选择：构筑规模型竞争格局（1）确立规模型竞争模式的理论依据。笔者不赞同高度垄断条件下的“缝隙”竞争模式（主要包括两种类型：一是完全垄断；二是占优厂商，或称有竞争性从属部分的主导厂商），因为在竞争活力和压力不足的情况下，它只会带来效率的低下和社会福利的损失。这里要特别对学术界流行的一种观点进行一下审视。按照某些学者对垄断的重新认识，由于存在着众多的潜在竞争形式（如“波特的多元竞争力”、“熊彼特式的建立在创新基础上的动态竞争”以及“市场的竞争”等），垄断结构并不必然带来垄断行为，因此，完全可以维持独家垄断的市场结构，在充分利用规模经济的同时不必担心竞争活力的问题。该种观点认为，面对经济全球化和新经济的挑战以及企业并购风潮这些强化产业集中的因素，中国的垄断性行业完全没有必要通过分割、分拆或分立等手段来打破目前这种独家垄断的市场结构，这样只会弱化这些产业的国际竞争力。笔者认为这种观点值得商榷。一方面，笔者对潜在竞争的有效性提出质疑。诚然，潜在竞争在保持竞争活力和抑制垄断行为方面会起到某种作用，但潜在竞争相对于实际竞争而言确实存在着局限性，导致其竞争力量微弱，在垄断结构特别是在独家垄断结构下，并不能有效抑制旨在限制竞争的各种垄断行为。另一方面，笔者对潜在竞争转化为现实竞争后企业竞争力，特别是国际竞争力问题表示担忧。要看到，中国垄断性行业的初始状态虽然也是一种集中，但这并不是市场作用的结果，而是在政府“庇护”下形成的。由于缺乏实际竞争的洗礼，竞争力很弱。一旦若干年之后打破这种“庇护”，潜在的（有限制的）国际竞争转变为现实的（真正和直接的）国际竞争，这些看似庞大的产业巨人就有可能迅速被强大的国际“巨鳄”击垮，到那时还侈谈什么“竞争力”。由于是独此一家，届时被彻底摧毁的不只是某个局部的企业，而是整个部门或者说整个民族的这一产业。这样一种（国际）竞争代价无疑是惨重的。这就意味着，“为保有规模而不打破现有独家垄断结构，只通过潜在竞争的方式来维持竞争活力”的思路是行不通的，把世界范围内垄断性行业的改革历程归结为“垄断—解体—再整合”并由此试图在中国绕过直接竞争的洗礼而走“捷径”也是不行的，必须开展厂商间的实际竞争。笔者也反对易形成过度竞争的“原子式”竞争模式，这不仅因为基于此模式的完全竞争状态在理论上过于理想化而缺乏现实可能性，而且从中国实现“赶超战略”等实际需要出发，也没有必要依据西方发达国家（特别是美国）的发展路径亦步亦趋地走原始自由竞争之路，而是可以利用竞争道路上的“后发效应”，实现阶段式跳跃，一举形成市场结构的适度集中。应该看到，市场结构的适度集中，是具有正面效应的：有利于通过规模经济机制（包括工厂规模经济和企业规模经济）提高生产效率；能够通过范围经济和多角化经营节约市场交易费用；为技术的持续发展提供动力和物质基础。事实上，在新经济逐渐兴起和经济全球化不断推进的新形势下，由特殊的成本结构、网络效应（指技术或产品之间的系统性和相互依赖性以及消费者之间的相互影响即网络外部性）及正反馈机制、转移成本及锁定所形成的信息产品生产与使用中（指需求方，与生产方相对）的规模报酬递增及由此带来的强者恒强和“赢家通吃”的格局，以及新一轮大规模并购浪潮的汹涌而至和逐渐激化的国际竞争都在一定程度上使适度集中型市场结构得到强化。基于此，笔者提出构筑介于“缝隙”竞争模式和“原子式”竞争模式之间的“规模型竞争模式”。规模型竞争模式，有利于实现规模效益与竞争活力的最佳组合；有利于在技术创新中将竞争压力与企业规模有机结合起来；有利于处理好实际竞争与潜在竞争这两种不同竞争形式之间的关系。（2）创建规模型竞争模式的具体构想。规模型竞争模式的创建包括两个层面：一是产业层面；二是“亚产业”层面。就产业层面而言，应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为基本原则，对垄断性行业中残存的自然垄断性业务领域（主要是指某些固定网络性操作业务，如电力产业中的线路等输（配）送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务特别是本地环路服务，铁路产业中的铁轨网络业务等，以及某些“瓶颈”环节，如车站、机场等）和已经变异成为非自然垄断性的业务领域（如电信业的长话、移动和增值业务，电力行业的电力生产和供应业务，铁路和民航部门的客货运输服务等），区分实行不同的产业组织模式。对于自然垄断性业务领域，一般只能仍维持独家垄断的格局，但应作为政府规制的重点，设计模拟竞争机制或含有利润刺激的激励性规制机制，以刺激企业提高效率；而在大量非自然垄断性业务领域，则完全可以打破独家垄断格局，通过适度的分拆和放宽市场准入，形成竞争性寡占的市场结构或者竞争主体再多一些的垄断竞争型市场结构，然后通过充分的市场竞争和企业间的市场化合并推动产业的集中，走向更大规模和更高水平的竞争，实现垄断—分拆—竞争—再整合的过程，以此增强产业的国际竞争力就“亚产业”层面而言，主要是要突破传统单一大规模组织模式的弊端，同时提高市场的组织化程度，尽力克服纯粹企业科层形式较高的内部组织成本和纯粹市场形式较高的外部交易成本，在努力保持和发挥大企业固有规模优势的同时，又注意引入具有灵活性和竞争性优势的中小企业。通过企业集团、企业系列以及虚拟化网络等组织形式，将众多中小企业有效地组织起来，按照专业化分工和资源共享的原则纳入大企业的协作范围之内，在价值链的关键环节上层开合作，由此形成以大企业为轴心的大中小企业之间分层竞争、跨层协作的规模型竞争优势。3.产业重组：实现规模型竞争的一个重要步骤为了实现规模型竞争，对垄断性行业原有的“大一统”的组织架构进行重组是非常必要的。概括起来，目前阶段可供选择的重组模式主要有四个，即横向分割模式（也称按地区分割模式）、纵向分割模式（也称按业务分割模式）、网运分离模式（注：网运分离模式可以看做是纵向分割模式的一种特殊形式。）（这其实是铁路部门对这一产业重组模式的称谓，有时也被称作“上下分离”模式；而在电力部门和电信部门，又分别被称作“厂网分开”模式和“基础网与服务分离”模式）和数网竞争模式（或称网络竞争模式）。每一种模式都有其显而易见的好处，但也都面临着各自的问题和挑战。笔者只想强调，在选择具体的重组模式时，应遵循三个基本原则，即利弊共存的成本—收益比较原则（或称为次优原则）、福利效率最大化原则和灵活动态原则。也就是说，在现有的可供选择的重组方案中，应尽可能选择利大于弊的方案，或者说能够带来福利效率最大化的那种方案。同时，要注重福利效率准则的动态特征和相对意义，根据各个具体部门的实际情况并随着时间、地点、条件的变化而随时进行灵活动态调整。二、产权制度改革：引入非公有资本，实现公私资本的相机参与1.非公有资本参与：一种有效的制度安排长期以来，中国的垄断性行业在组织形态上是以公企业（PublicEnterprise）的形式存在的。它的特点有三：一是在产权安排上，为政府所有；二是拥有强有力的供给垄断权，具有政府垄断与厂商垄断合二为一的特征；三是处于公方规制之下。在这样一种制度安排下，由于企业属性的内在对立性，企业目标的多重性，以及企业约束和激励机制的不足，导致企业效率低下，绩效较差。这就要求对传统公企业进行改革，使其尽可能变革为效率化的组织形态。目前来看，改革的主要内容就是大力引入非公有资本，以提高运营效率；减轻财政投资的压力；通过投资潜力很高的基础设施类证券的发行，丰富资本市场的投资品种，增加市场供给，从而促进资本市场的发展。事实上，允许非公有资本参与提供基础设施服务的意义还不止于此。要看到，垄断性行业以引入竞争为核心的市场化改革，其题中应有之义只能是不同资本所属厂商之间的较量。如果引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入者也基本上是国有企业，那么，引入竞争就只是为了拆分而拆分，就只是国有企业之间的利益调整或者作为所有者的国家管理企业的数量发生了变化，而并不能产生以明晰产权为基础的真正意义上的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的恶性竞争。其结果，很可能是既有效率低下之弊，又无规模效益之利。从另一个角度看，如果只是在单一国有或国有投资占主体的所有制结构中引入竞争，那么所有竞争者的利益主体只是一个，即国家国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的巨大损失。因此，对于政府主管部门来说，它表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但实际上并不愿在各个经营者之间鼓励真正的竞争，最终形成的只能是既非垄断也非真正竞争的局面。因此，对于中国的垄断性行业而言，在开放竞争之后（或者说是同时）还必须进行所有制结构的改革，只有通过建立明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争，并最终达到提高效率和改善福利的目的。2.“公私资本相机参与”模式的构造决定垄断性行业非公有资本参与程度的因素很复杂，但概括起来，主要有二：一是自然垄断性的程度；二是公共性或外部性的大小。自然垄断性的大小基本上决定的是非公有资本能否进入的问题，而公共性或外部性的大小基本上决定的是非公有资本愿否进入的问题。当然，还有一类原因，决定着非公有资本应否进入的问题，如有些项目出于安全、保护消费者利益等方面的考虑可能不适合非公有资本的进入。从自然垄断性的角度看，非公有资本参与可以在两个层面实现。一是非公有资本可采取资本形式进入。虽然自然垄断性项目的性质是非竞争性的或竞争性不强的，但这与项目本身是否盈利并没有必然联系，就是说，自然垄断性项目也可能是盈利性项目。这样，即使是具有整合效应的网络基础设施，也可以将投资环节与运营环节分开，在投资主体上不一定非要求国有独资公司不可，也应该考虑对非公有资本开放，通过股份制形式实现多元化投资。二是非公有资本采取经营权形式进入。在某些具有网络特征和自然垄断特性的领域和环节，尽管结构性和策略性进入壁垒的存在使得非公有资本通过“市场内的竞争”方式实现进入难度较大，但通过政府特许经营、委托经营或承包经营等制度安排仍可确保非公有资本通过“市场的竞争”方式实现有效进入。此外，随着技术创新（特别是互联互通技术和业务分割技术的发展）、市场容量扩大和金融创新的出现，垄断性行业中某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服，成为能够引入非公有资本的非自然垄断性业务或环节。比如，基础设施具体的服务运营环节，线路等网络基础设施的养护维修以及工程项目的设计、施工等，都是可以按市场化、商业化原则运作的。从公共性或外部性的角度看，决定非公有资本参与程度的关键因素是盈利前景。根据外部性的程度进而