dayin 公共管理学讲义+黎民+陈振明

1公共管理学讲义——黎民*学习重点*第一章绪论1、公共管理与私人管理的区别与联系。2、公共管理与传统行政的区别与联系。3、公共管理学兴起的时代背景。4、公共管理学的研究途径。第二章公共管理理论与实践的发展1、了解公共选择理论的基本内容，掌握“政府失败论”、政府内部性等内涵。2、新公共管理内涵及其实践、评价。第三章公共管理的主体1、公共组织与非公共组织的区别。2、政府的主要类型。3、非盈利组织的特点。4、领导者与管理者的异同。5、层级制的特点与内在缺陷。6、公共组织变革的主要内容。第四章公共管理职能1、公共管理职能折内涵，与政府职能的比较。2、公共管理职能的构成。3、公共管理职能的历史演变（依据公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点？）4、市场机制的缺陷（市场失灵）。5、市场经济中的公共管理职能。6、公共管理职能的限度。第五章公共管理的过程1、公共政策与公共管理的关系。2、公共政策过程。3、领导方式（依据权力来源划分）。第六章公共管理的绩效1、公共管理的绩效内涵。2、公共部门绩效评价指标的构成。3、公共部门绩效评估指标体系的建构。4、公共部门绩效的改进。5、目标管理的涵义与过程。6、目标管理的优缺点及其在公共部门的应用。第七章公共管理的责任与调控1、公共权力的内涵与特性。2、公共权力的性质及落实。3、公共权力监控的方式、问题及其改进。2第八章公共管理中的政府角色1、政府职能的有限性。2、政府与市场的区别和联系。3、政府与市场的关系问题。4、政府与社会的关系问题。5、政府再造的内涵、模式及其启示。第九章公共管理中的非盈利性组织1、非盈利性组织的涵义。2、政府与非盈利性组织的联系。3、非盈利组织在我国的作用、发展现状及其面临的局限性和改进。第十章公共物品管理1、公共物品的内涵与特点。2、公共物品的提供与生产。3、政府提供公共物品的方式。第十一章公共部门战略管理1、战略管理的内涵与特征及其与战略规划、非战略管理和功能管理的区别。2、战略管理的SWOT分析。3、公共部门战略管理的问题及其改进。第十二章公共管理的新策略1、“企业型”政府的内涵、局限与问题。2、民营化的内涵、原因、目标与责任及其在我国的发展。3、公共管理顾客导向的内涵、优点与贯彻。公共管理学（内容补充）——陈振明第一章绪论1、市场经济与公共管理。第二章公共组织理论2、公共组织、第三部门与私人组织的差异。3、公共组织的管理层次与管理制度。4、行政组织体制的基本类型。5、组织权力的运行。第三章政府改革与治理1、治理理论的研究途径。2、当代西方政府改革的主要内容及措施。3、转轨时期的我国行政体制改革。第四章政府间关系1、政府间关系的内涵。2、我国政府间关系的现状与改革。第五章政府作用1、转轨时期我国政府的作用。2、政府失败论。第六章公共政策31、公共政策系统及其运行。2、公共政策主体。第七章公共部门绩效评估1、公共部门绩效评估面临的困难及其改进。2、我国公共部门绩效评估事业的发展。第十章第三部门管理1、转轨时期我国第三部门的发展。第十二章公共管理伦理1、公共管理当前社会热点问题关注1、农民工欠薪问题2、对环境污染的治理3、政府问责制4、政府绩效考核体制改革5、对公共企业物价调整的控制6、中央和地方之间关系的调整7、公共服务的承诺制度8、收容遣送制度以及信访制度改革9、希望工程等非盈利组织的状况10、高速公路等基础设施的民营化建设思考题1、依照公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点。2、分析我国当前行政管理体制的弊端，并结合西方的新公共管理运动，论述我国行政改革的方向和重点。3、为什么说政府和市场都是不完善的？4、如何实现由全能政府向有限政府的转型？4公共管理学讲义一、公共管理学与行政管理的区别1、第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为准公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于纯粹的公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分，从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。2、第二，公共管理学所研究的是纯粹的公共部门与准公共部门管理过程中共有的规律性问题，在公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律，研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，纯粹的公共部门和准公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律者是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是纯粹的公共部门所有的管理方式和管理规律，从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。3、公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究纯粹的公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的，行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体，当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好，而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（纯粹的公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。前言公共管理学是20世纪70年代末兴起的一门新学科，什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及共规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学，既然公共部门既包括“纯粹的”公共管理的政府组织，又包括作为准公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围，它突破了传统行政管理学的学科界限，把当代经济学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合进了公共管理的研究中，例如它直接运用了工商管理学的新成就，将绩效管理、契约制和人力资源管理等方法和技术运用到了公共部门管理的理论和实践中，该学科的出现和发展是以“新公共管理运动”的出现为契机，建立对传统公共行政理论的批判基础之上的，因此，对公共管理的内容和特点理解必须以20世纪末在西方各国兴起的“新公共管理改革”运动为基础。5第一讲新公共管理改革所涉及到的章节：第二章、第四章、第八章、第十章、第十二章第三、四、五章（陈振明）一、改革背景20世纪70年代末，美、英等西方国家都纷纷兴起了一股改革浪潮，人们对于这股改革浪潮有着不贩理解，有的将其称为管理主义改革模式、企业家型政府、后官僚体制模式等。因此，这里所说的新公共管理是一个多维度的非常宽泛的，的对于它的内涵，人闪做出了不同的界定，有的学者将其界定为“一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争改革取向”，有的则将其看作是“一种强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准对立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共管理部门管理新途径”。尽管，有着各种各样的名称，这些改革模式实际上都说明了同样的现象，即传统的行政管理模式已经被一种以市场为基础的模式取而代之了，也就是说，尽管人们对新公共管理内涵的理解的共性大于差异，为了更好地了解新公共管理的内容和特点，我们有必要先了解西方各国的改革背景。一般认为，西方国家的改革背景可以从以下几个方面加以分析：1、财政危机。一般认为，经济因素是推动西方改革的根本因素。在20世纪70年代，西方国家陷入了沉重的经济危机中，财政收入入不敷出，要改变政府面临的财政困难，要么采取增收税收的措施，要么就是削减政府规模，精简政府机构，而采取前一种措施，无疑会导致社会公共尤其是中产阶级的严重不满，在这种情况下，政府只好采取措施对自身动手术了。2、信任危机。西方国家尤其是美国历来就对政府官僚存在着不同程度的不信任感，美国的三权分立体制在很大程度上就是为此而设计的，20世纪70年代中后期以来，随着美国政府中的“水门事件”、“伊朗门”以及“拉链门”事件的暴露，公众对政府的不信任更加严重。美国有一项民意调查表明，1958年到1964年，美国人信任联邦政府的比率超过了75%，此后这一数据就急剧下降，到了90年代后期，下降到不足14￥，以至于，克林顿在1993年美国“重塑政府”改革中谈到，联邦政府不仅面临财政赤字，还面临严重的信任赤字。3、管理危机。由于政府提供的公共产品和服务具有成本和收益分离、垄断供给以及产出测定困难等特点，导致政府官僚在提供公共管理产品和服务过程中盛气凌人和服务意识不足、产品和服务质量低下，服务成本居高不下、政府过度膨胀，政府的这些行为特点，引起公众的严重不满，这种不满集中表现在20世纪70年代末美国加得福尼亚州爆发的公众税收反抗风波上，要求州政府削减征收的财产税额。4、信息技术的发展。互联网、远程通讯等信息技术的发展为新公共管理改革提供了催化剂，改变了传统公共行政的那种封闭、层级控制和低效的运转模式，打破了政府对公共信息的垄断，使建立一种扁平、透明和灵活的管理模式成为可能。5、私营企业的欣欣向荣为公众比较公共部门和私营部门的绩效差异创造了条件，进一步使社会公众对公共部门丧失了信心，既然私营部门在某些方面能够做得更好，就没有必要依靠政府官僚来提供某些公共产品和服务。6、此外，全球一体化的发展也为新公共管理改革提供了动力。国际竞争不仅仅是各国产品和企业的较量，更是各国政府实力和形象的比较，一个效率低下、腐败严重的政府的全球竞争力自然低下，从而影响到对国际市场的占领，这也促发了西方各国政府自发地进行行政体制改革，希望通过行政改革来提升本国的综合国力和国际竞争力。6二、改革对象——传统行政管理体制形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯.韦伯的官僚体制理论和威尔逊.占斯诺等人的政治—行政二分法的理论。传统的公共行政学有六大信条：1、当政府化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；2、强调层级制和规章制度（采用官僚体制模式）；3、公务员的终身受聘和政府组织的稳定性；4、以文官制度作为人事管理的基本制度；5、对文官的控制（内部规制）；6、要求结果的公平，给资格相同的公务员提供平等的报酬和工作条件，主张公务员处理公务时应该秉公运用法规，平等对待公众。早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府机构组织）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分弱化（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统公共行政体制在工业化时期对促进经济的发展起着十分明显的作用，它意味着管理方式的理性和效率，稳定、公平和精确，但它对内部控制的关注、实行标准的化业程序，同时又导致行政管理体制的强化，忽视了人的差异性和多样性，使公务员注重于服从规则甚于对结果的追求。（我国普经出现收费站钻牛角尖，导致使人丧失生命的例子）三、改革措施、西方国家在改革