5-4-日本地方政府促进非营利组织协力之理想与现实-XXXX

政治科學論叢∕第五十一期∕民國101年3月∕頁91～128͟ώг͞߆عܳซܧᒉӀ௡ᖐם˧̝நຐᄃன၁∗ڒ୿ᛟ**ၡāāࢋ本文旨在分析日本地方政府促進非營利組織協力之理論基礎與具體作法，探討當治理觀點運用在地方政府層次時所帶來之轉變與可能產生之影響，並透過資料的蒐集分析來瞭解其施行的成果與困境，期望藉此提供我國地方政府今後在建構非營利組織發展環境時的參考與借鏡。研究結果發現，日本地方政府促進非營利組織的具體作法可分為協力事業法制化、協力參與環境的整備以及誘因制度的創設三大項。整體而言，這些促進方式雖涵蓋各種面向，但部分作法在實施一段時間後卻發現部分成果不如預期，並呈現出理想型協力和現實型協力之矛盾、中介支援組織的經營問題，以及融資制度、基金制度和事業提案制度等實施困境。不過，日本經驗卻也在「新公共」觀念的認知與建立、協力的制度環境之整備、協力的參與環境之建置，以及多元靈活的協力誘因制度等方面帶給我國新的啟示與參考。ᙯᔣෟĈг͞߆عăܧᒉӀ௡ᖐăם˧ăڱט̼ă̬͚̚೯௡ᖐ∗本文初稿曾發表於2011年6月3日台中東海大學公共管理暨政策學系舉辦的「都會治理與第三部門發展」理論與實務研討會，感謝評論人東海大學社工系簡春安教授所給予的建議。又，本文為國科會計畫「日本地方政府促進非營利組織協力之理論與實證研究」（NSC-97-2410-H-305-066-MY2）的部分研究成果。作者衷心感謝兩位匿名審查人所提供的精闢指正與建議，才能使本文更加完整。當然，本文若有不妥或錯誤之處，仍由作者自行負責。**國立臺北大學公共行政暨政策學系教授，E-mail:[e-mail]。收稿日期：100年7月14日；通過日期：101年3月29日92日本地方政府促進非營利組織協力之理想與現實林淑馨ಥă݈֏日本自從小泉純一郎組閣以來，「新公共」一詞就經常和非營利組織相伴出現。即使之後政權輪替，改由民主黨執政，鳩山首相在發表施政演說時依然強調「新公共」的重要性，甚至召開「新公共」圓桌會議（原田晃樹等，2010：47）。由此顯示，日本政府對此概念的重視。簡單來說，「新公共」是指公共服務或事務不再僅由政府單一部門負責供給，包含非營利組織在內的多樣民間主體皆可成為「新公共」的供給者。所以，隨著「新公共」概念的盛行，為了實現其理念，政府和民間的協力乃成為一種不可或缺的公共服務供給模式。1尤其是非營利組織因有公益與不從事盈餘分配的特質，且多數具有區域特性，對於地方公共事務與區域民眾的需求相當瞭解，因而被視為是能與政府共同推動協力事業的最適夥伴。此外，日本自2000年開始實施地方分權改革，地方政府的處理權限雖因而提高，但受到預算、資源與經驗不足的限制，如何因應並滿足民眾對公共服務品質與內容的多元需求，則成為地方政府的新課題。而非營利組織因有上述之特性，或許能彌補並解決地方政府在人才、經費與專業等方面缺乏的困境，進而提升公共服務的品質與效率。這對於常限於財務困境的非營利組織而言，應也能藉由與地方政府的協力，來減輕組織財源不穩定所帶來之營運壓力。然問題是，協力概念多強調「目標的共有」與「對等之地位」，政府部門和非營利組織無論在組織的存在目的或服務供給對象上皆有顯著之差異，且政府部門多以非營利組織的主管和監督機構自居，雙方在從事協力時如何維持對等之地位？政府部門是否採用哪些特殊的制度與方法，藉以1在我國與歐美，第三部門與非營利組織一詞是混合使用，都是指「介於公部門與私部門之間不以營利為目的之組織」，但在日本，第三部門與非營利組織在概念上是全然不同的，兩者之間有很明確的區隔。前者是指「由公共團體（地方自治體）和民間團體共同出資，採股份公司型態，共同經營的組織」，最早使用於第三部門鐵路，而後者乃是指「不以營利為目的之私人且自主性的組織」，等同於我國的非營利組織概念。政治科學論叢∕第五十一期∕民國101年3月93降低上級主管身份所可能帶來之不平等？特別是對地方政府而言，受到制度改革所帶來中央與地方關係改變的影響，雖然本身的自主性增強，但如何透過其他行動主體（非營利組織）參與公共事務來解決自身在資源與專業的不足，藉以維持地方的公共性等乃是重要的課題。另一方面，對於區域性非營利組織來說，由於缺乏協力的資訊以及與政府協力的經驗，對於協力一事多抱持觀望的保守態度，地方政府如何打破非營利組織對傳統政府部門所持之成見（如僵化、保守與無效率），用以提升組織與之協力的意願，亦即可採用哪些積極作為與明確的政策措施，來消除非營利組織對政府部門的疑慮，並進而鼓勵非營利組織與政府協力？而如是的作法所產生之成效與面臨的課題為何？這些都是作者認為有必要釐清並值得深入觀察、討論的重要課題。若整理檢視相關文獻發現，目前國內研究仍多傾向於非營利組織的管理與領導（如人力資源管理、行銷、募款、策略經營、績效指標與評估），抑或非營利組織本身功能角色（如組織特質與功能、服務功能、社會參與）之探討，相形之下，對於非營利組織與政府部門間互動關係的討論則略顯不足，2特別是與地方政府間關係之探討更是缺乏。對於此種研究現況作者認為或許可以解釋為由於我國地方政府與非營利組織的互動關係仍處於摸索階段，導致地方政府對於如何協助非營利組織發展或與非營利組織合作感到陌生，再加上受到財源與專業方面的限制，目前國內各級地方政府並未有明確的非營利組織政策或相關促進非營利組織發展的條例、方針，因此以地方政府與非營利組織協力為研究對象進行探討之研究，可以說是極為少數，更遑論是以日本地方政府為對象而進行討論者。基於上述的關心，同時也為了彌補國內參考文獻在非營利組織議題研究之空白，本文乃以日本地方政府促進非營利組織協力為研究焦點，透過期刊論文、政府出版品和議會紀錄等相關文獻的蒐集，由「新公共」與協力概念出發，從法規與制度兩大面向來觀察、分析該國地方政府在促進非營利組織與之協力時所欲建構之環境，探討其成效與課題，從而反思日本2關於此一見解，國內學者也有相同的看法，如許世雨（1995）、官有垣編（2000）、呂朝賢（2002）、呂朝賢、郭俊巖（2003）、江明修、鄭勝分（2002）等的論文中皆有提到。94日本地方政府促進非營利組織協力之理想與現實林淑馨經驗得以作為日後我國在推動相關制度時的參考與借鏡之處。෮ă͟ώг͞߆عᄃܧᒉӀ௡ᖐם˧̝ࡦഀ日本自明治維新以來，為了達成「脫亞入歐」和擠身先進國家之列的遠大目標，將所有資源（人、財、物和資訊）集於中央，再由政府進行有效率的分配，用以建構中央集權、政府主導的中央政府優位之運作型態，而其成效確實也可以從該國經濟高度成長和國民生活水準的提升得到證明（岩崎美紀子，2003：235-236；富野暉一郎，2009：19）。然而卻也因為此種追求資源分配效率的領導模式，導致長期以來日本社會中政府和民間結構關係的傾斜與不平等，民間部門僅被視為是政府的代理人，而非營利團體更無法擁有完全的自主性，造成政府和民間雙方存在著「不平等的依存關係」（森裕亮，2008：172）。此種結構關係一直維持到80年代以後才開始出現變化，而促使該國政府與民間結構關係改變的因素約可整理如下：˘ăг̶͞ᝋԼࢭ如上所述，長期以來，日本中央政府與地方政府之間的關係是建立在「主從」的中央集權體制上，也就是垂直的統治關係。特別是在二次大戰以後，日本為求在短時間內能迅速復興，採取自民黨一黨獨大的中央集權領導統治型態，進行基礎建設的重建與復興。對當時的日本而言，雖然中央集權被視為是較有效率且容易看出成果的制度，但卻也衍生出地方政府與公民社會對中央政府高度依賴的問題。在此制度設計下，中央政府所制訂的統一政策由於無法因應地方居民多樣化、個性化的特殊需求，而呈現缺乏效率且耗費成本的弊病。另一方面，地方政府也僅能忠實地遵循與配合國家的政策方針，缺乏獨立解決問題的自主能力（林淑馨，2007b：266；2007a：85-86）。因此，為彌補中央集權所引發的無效率問題，日本政府考慮運用地方政府與區域居民關係密切，且能充分反映不同民眾多元需求的特性，嘗試將公共服務交由地方政府或民間團體執行，因而產生日後之地方政府改革。政治科學論叢∕第五十一期∕民國101年3月952000年日本地方分權概括法的實施帶動一連串的地方分權改革。這次改革的內容包括機關委任事務的廢止、中央對地方干預的原則化、設置調停中央與地方紛爭的中央地方紛爭處理委員會等，主要目的是希望改變中央集權體制，廢止傳統象徵中央集權的機關委任事務制度，進而實現「由公民本身決定自身所在區域的事務，並從而自行負責」的理想社會（內藤達也，2006：135；羽貝正美，2007：9；藤井禎介，2009：4），同時希望隨著地方自治體權力的擴大，進而限制中央政府對地方自治體事務的介入（辻山幸宣，2006：21）。根據地方分權推進委員會（1996：25-26）所提出的報告顯示，地方分權改革的理念是希望改正「中央與地方」、「國民與居民」、「全國與區域」間的不均衡，企圖達成地方、居民復權之目的，改變傳統過於重視全國統一性與公平性的「中央主導垂直畫一的行政體系」，而成為尊重地方社會多樣個性的「由居民主導的總合性行政體系」。藤井禎介（2009：4）即指出，日本地方分權改革使中央與地方的關係從「制度安定期」急速轉向「制度改革期」。在此改革中，不僅處理事務的權限或財源由中央移轉到地方，中央對地方的干預範圍也隨之縮小。然而，伴隨著地方的政策自由度之提升，如何提高地方政府的行財政能力，用以確保本身財源的自主性，則成為各地方地方政府日後摸索之方向。由以上所述可知，日本地方分權改革期盼創造分權型社會，而「自己決定權的擴充」為此次改革的重要主軸。但面對治理責任範圍的突然擴充，地方政府如何克服長期以來對中央政府的過度依存，並充實本身的自治與財政能力，以滿足區域居民的多樣化需求，則有賴民間部門、非營利團體與區域居民的共同努力。˟ăڼநᄃг͞ڼந近年來，一般在使用「治理」（governance）詞彙時多透過與「統治」（government）概念進行對照來突顯其特殊意義。在日本，不同於「統治」一般象徵著垂直的權力關係與濃厚的集權意味，且以正式權限為活動基礎，而政府則是統治概念下「公共性」的唯一供給者，「治理」一詞除了強調以政府為中心的垂直關係外，還涵蓋多元行為主體以作為積極提供公共服務的供給者。因此，「治理」被視為是實現公民社會的一種「方式」，96日本地方政府促進非營利組織協力之理想與現實林淑馨代表政府與其他多元行動者在對等關係下所構築的協力關係，但在此協力關係中的行為者需以共有目標為基礎，也重視彼此間的網絡。其所強調的不是「支配」（rule）而是「交涉」（bargaining）或「夥伴」（partnership）（藤井禎介，2009：3）。所以，治理時代的來臨意味著中央政府、地方政府以及企業和居民之間關係的改變，由傳統強調上下的「垂直」關係轉換為「水平」關係。也因之，在新的治理環境中，中央政府或地方政府、企業和民眾之間的關係乃改以橫向的水平型態為基礎。雖然「治理」不一定具有正式或強制性的權限，但能解決問題的範圍較為廣泛，打破長期以來以政府作為單一統治主體的垂直治理模式，將傳統資源配置與提供公共服務的權力與民間部門或非營利組織等共享，而形成水平的多元中心治理模式，象徵政府意義的變遷與新的統治社會方式之出現（林淑馨，2010：44-45），同時也意味著傳統公共性的提供者與維持者由政府部門擴及到社會全體。至於「地方治理」（localgovernance）一詞，從行政學的角度來解釋，是指相對於「中央」的「地方」行政單位在公共服務供給上，已由傳統的政府部門移轉至區域社會全體（藤井禎介，2009：2-3）。根據山本隆（2008：8-9）的說法，地方治理重視公共性，是指以地方政府、地方居民、企業和非營利組織等利害關係人之間所構成的複雜協力關係。在地方治理概念和資源有限的情況下，地方政府不再是地方事務的唯一主導者，也不能完全基於本位考量或強制手段來達成目標。3其需考量多元因素，藉由地方政府與民間企業或非營利組織等各個行動者所建立的合作關係，以促使資源能發揮綜