页岩气产业环境保护政策法治分析

页岩气产业环境保护政策法治分析页岩气产业环境保护政策的法律分析关键词：页岩，法治，环境保护，政策，产业页岩气产业环境保护政策法治分析本文简介：摘要：页岩气产业环境保护政策虽已经萌生但它并未获得与环保优先相匹配的地位，未得到严格实施，未有完善配套规则支持。造成这一现象的原因是环保优先确立时间短、能源法环保法协调机制不顺畅、配套规则更新保障法治不健全、政策实施法治不完善。建议尽快落实环保优先政策，并制定能源基本法改善环境法能源法协调机制，完善页岩气产业环境保护政策法治分析本文内容：摘要：页岩气产业环境保护政策虽已经萌生但它并未获得与环保优先相匹配的地位，未得到严格实施，未有完善配套规则支持。造成这一现象的原因是环保优先确立时间短、能源法环保法协调机制不顺畅、配套规则更新保障法治不健全、政策实施法治不完善。建议尽快落实环保优先政策，并制定能源基本法改善环境法能源法协调机制，完善配套规则更新保障法制及政策实施保障法制。关键词：产业政策；页岩气产业环境保护政策；环境保护法；能源法一、已经萌生的页岩气产业环境保护政策伴随着页岩气产业发展而形成的一系列产业政策文件中，旨在规制页岩气勘探开发环境风险的页岩气产业环境保护政策已经萌生。（一）页岩气产业政策界定页岩气产业政策，是指我国在一定时期内所确定的页岩气产业的产业目标以及为保障该产业目标实现的各项政策所构成的政策体系。自2011年国务院批准页岩气为新的独立矿种以来，我国已经形成了具有“规划”“产业政策”“决定”“通知”等一系列称谓，包括税收、补贴、技术、环境保护等措施，且内容丰富的页岩气产业政策体系。（二）页岩气产业政策体系有研究者认为，按照制定及实施主体的不同，产业政策可分为中央、省、市、县、乡、村六级。[1]目前，我国页岩气产业政策主要表现为由中央、页岩气资源赋集地省级政府围绕页岩气产业发展所制定和实施。就中央层面而言，以国家发展改革委等四部委于2012年印发的《页岩气发展规划（2011—2015年）》，国家能源局根据该规划及相关法律法规于2012年制定发布的《页岩气产业政策》，以及该局于2016年印发的《页岩气发展规划（2016—2020年）》等为典型。就省级层面而言，以重庆市政府办公厅于2015年印发的《重庆市页岩气产业发展规划(2015—2020年)》等为代表。（三）页岩气产业环境保护政策的具体措施页岩气产业环境保护政策在该体系中占有一席之地。其中，尤以2013年发布的《页岩气产业政策》第六章“节约利用与环境保护”最为典型。该章共七条，除了第二十三条要求加强节能和能效管理的节约利用政策外，第二十四条至第二十九条都属于页岩气产业环境保护政策。第二十四条属于原则性条款，声明“坚持页岩气勘探开发与生态保护并重”的政策原则，并一般性地要求页岩气勘探开发进程中要减少占地、恢复植被、节约利用资源，落实废弃物处置措施，保护生态环境。第二十五条至第二十九条在上述原则的指导下，更为具体地规定了鼓励、禁止、应为三类性质不同的页岩气产业环境保护政策措施。首先是鼓励类页岩气产业环境保护政策，比如鼓励采用先进的页岩气勘探开发工艺、设备。其次是禁止类页岩气产业环境保护政策，比如：自然保护区、饮用水源保护区等禁采区内页岩气禁采；页岩气开采过程中逸散气体禁止直接排放。最后是应为类页岩气产业环境保护政策。在《页岩气产业政策》中，应为类页岩气产业环境保护政策是数量最多的政策。它极为具体地要求相关主体循环利用钻井液、压裂液；节水和减少耗水量；作业过程应采取保护措施，防止地下水和土壤污染；通过环评优化页岩气勘探开发时空布局；页岩气勘探开发项目建设应贯彻落实“三同时”制度；污染物应达标排放及有效处置等。二、页岩气产业环境保护政策的不足在我国页岩气勘探开发及产业政策皆快速发展的当下，相较于页岩气技术政策等政策措施，页岩气产业环境保护政策明显不足。（一）与环保优先不尽匹配的页岩气产业环境保护政策页岩气产业环境保护政策未能完全实现环境保护优先法律原则的要求。“保护优先是生态文明建设规律的内在要求，就是要从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，避免生态破坏”[2]。《环境保护法》第五条明确规定环境保护坚持保护优先。一方面，这要求要优先考量页岩气产业的环境保护功能，其勘探开发应以利于环境保护为前提；另一方面，这要求页岩气环境保护政策要优于页岩气技术、组织政策等。这些要求未能在页岩气产业政策领域得到切实贯彻。比如，《页岩气产业政策》第二十四条仅规定坚持页岩气勘探开发与生态保护并重。从环境保护基本法的环境保护优先，到页岩气产业政策中勘探开发与生态保护并重，环境保护的地位被弱化了，页岩气产业环境保护政策相对被忽略。（二）页岩气产业环境保护政策未能得到及时贯彻一些规定明确的页岩气产业环境保护政策未能得到及时落实。比如，《页岩气产业政策》第二十九条指出国家对页岩气勘探开发利用开展战略环境影响评价或规划影响评价。其中，战略环境影响评价是指对法规、规划、计划、政策等政府宏观决策实施后可能造成的环境影响进行的评价。可截至2017年12月,国内尚未开展页岩气开发战略环境影响评价工作[3]。一方面，为促进页岩气勘探开发而制定的与产量挂钩的财政补贴，企业和政府激励性足，执行较好；另一方面，需要企业和政府投入人、财、物的页岩气产业环境保护政策贯彻落实不力。（三）缺乏支持页岩气产业环境保护政策落实的相关配套规则页岩气产业环境保护政策面临因配套规则缺失而难以贯彻落实的窘境。当前，环境影响评价准则和技术规范等文件的针对性不强,无法充分满足全面、深入的环境影响评价需要,某些特征因子未能进行科学筛选和有效评价,也无法对页岩气开发对环境的影响进行全面认识[4]。为防止页岩气开采环境污染，2018年初，四川省环境保护厅制定发布了《四川省页岩气开采业污染防治技术政策》，对水污染、固体废弃物、大气污染和噪音污染等环境风险的规制作出了具体要求，但是它对含有化学物质的地下水影响并没有给出直接的解决方案[5]。此外，在环境监管方面,我国目前还未制订专门针对页岩气开发环境保护的标准体系和可行技术指南,导致常用的环境质量标准和污染物排放标准等无法满足页岩气开发环境监管特征[6]。三、页岩气产业环境保护政策不足的法治原因产业政策法治水平不高是页岩气产业环境保护政策存在不足的法律原因。（一）环境保护优先确立时间短且未得到有效贯彻2014年《环境保护法》确立的环境保护优先法律原则出台不足五年，以至于还未能很好地贯彻到在此前后陆续出台的页岩气产业政策中。这是环境保护政策未能在页岩气产业政策体系中获得优先地位的客观原因。法学研究者一般立足于产业政策主要由结构、组织、技术和布局政策构成的认知，将产业政策法的基本制度体系划分为结构、组织、技术和布局政策四部分。页岩产业政策生态化，要求加强产业与环保等政策的协调配合，这种配合首先表现为页岩气产业政策要符合环境保护法的新要求，即将页岩气产业环境保护政策一般性地纳入页岩气产业政策体系，并赋予其优先地位。环境保护优先法律原则确立时间尚短，有的页岩气产业环境保护政策于此前发布，这或许是页岩气产业环境保护政策未能一般性地进入其产业政策体系，环境保护优先未能在页岩气产业政策领域得以真正实现的客观原因。（二）能源基本法缺位，未能构建顺畅的环境法能源法协调机制能源基本法缺失致使难以建立顺畅的环境法能源法协调机制，页岩气产业环境保护政策缺乏进入页岩气产业政策体系的有效途径。页岩气产业环境保护政策涉及环境法与能源法两大法域，它的科学制定和严格实施依赖顺畅的能源法环境法协调机制。产业政策制定、实施的主导权在政府官员手中，这给资源配置者提供了巨大的寻租空间[7]，页岩气产业发展过程中的环境风险规制极易被忽略。涉及页岩气的能源基本法正在制定过程中，国家能源局已经起草形成《能源法（送审稿）》，目前正根据发改委会签意见进行修改完善，力争近期报送国务院法制办[8]。有学者对我国《石油天然气法》的立法框架、具体制度构建等提出了有针对性的相关立法建议[9]。在能源法或石油天然气法等能源基本法缺位，环境法与能源法协调机制未能确立的当下，页岩气产业环境保护政策因缺乏坚实的表达路径难以发挥产业勘探开发环境风险防范功能。（三）页岩气产业环境保护政策配套规则保障法制缺失页岩气产业环境保护政策相关配套规则保障法制的缺失使其难以实施并产生良好效果。首先，与页岩气开发环境保护息息相关的数据资料多掌握在国家发展和改革委员会、经济和信息化委员会、自然资源部、石油企业等部门和单位，在实际操作中生态环境保护部门较难介入，给顶层设计带来了一定困难[10]。其次，缺乏针对页岩气开发、竣工环保验收等的管理规范，页岩气产业环境保护政策所要求的环境影响评价、“三同时”等无法具有针对性地操作。页岩气产业环保竣工时验收对象、内容、时间等的不明确导致涪陵示范区页岩气“三同时”管理困难[11]就是例证。最后，我国的产业政策缺少责任制度的保障，缺乏责任追究规定的宣示性页岩气产业环境保护政策效果难彰。四、完善页岩气产业环境保护政策的法治措施产业政策与行政规制构成一枚铜板的两个不同侧面[12]。完善页岩气产业环境保护政策法治要求探索各级政府在制定和实施页岩气产业政策过程中落实环保优先的法治路径。（一）落实环保优先，提升页岩气环境保护政策地位保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的发展理念必然要求产业政策的生态化。政府施政应该优先放在治理环境污染等而不是全力实施产业政策。[13]将产业环境保护政策置于产业政策体系的优先位置必然可作为政府施政的选项。加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构等要求页岩气产业政策领域的环境保护优先。首先，基于生态文明建设的客观要求及产业环境保护政策已经萌生的社会现实，产业环境保护政策法律制度应当作为基本构成之一纳入产业政策法的基本制度体系之中。换句话说，在完善产业政策法治的进程中，应将环境保护政策作为产业政策，环境保护政策法律制度作为产业政策法律制度的必备构成。其次，权衡页岩气产业支持政策和环境保护政策，应秉持对符合环保要求的页岩气开发企业予以政策支持，不符合环境保护要求者不予政策支持这一前提。比如，中央和地方财政补贴是采用时间早、激励性强的页岩气产业政策措施。那么，贯彻环保优先的页岩气产业政策意味着政府在出台该类补贴时应将被补贴企业符合环保法律法规的要求作为取得补贴的前提。（二）制定能源基本法，确立能源法环境法沟通协调的法治路径通过制定能源基本法以保障包括页岩气在内的能源产业勘探开发中环境保护政策的实现。页岩气是重要的能源资源，它的勘探开发受《能源法》规范。拟制定的《能源法》《石油天然气法》等能源基本法应规范包括产业环境保护政策在内的能源产业政策。我国应在制定《能源法》或《石油天然气法》等能源基本法时设置能源产业环境保护政策协调条款，以促进包括页岩气产业环境保护政策在内的能源产业环境保护政策的依法制定和执行，形成环境法与能源法协同支撑下的能源产业环境保护政策法治格局。需要强调的是，应依法确立和保障包括页岩气在内的能源产业政策制定主体涵括环保部门，即依法确保各级环境保护机构参与到相应层级的产业政策制定进程。（三）完善页岩气产业环境保护政策配套规则更新保障法制完善页岩气产业环境保护政策配套规则更新保障法制至少应从下述几个方面着手。首先，建议建立页岩气开发“三同时”全过程动态管理机制，推进页岩气开发环境监理，制定页岩气开发环保竣工验收管理规范[14]。其次，修改环评法规范战略环评。建议通过尽快修改《环评法》《规划环评条例》等的方式构建适用于综合和专项规划、法规、政策等在内的全面的战略环境评价法制。比如，在进一步扩大地方立法权的背景下，建议有关地方立法机关将开展战略环评的地方立法列为优先领域，加快制定符合本地特色、操作性较强的战略环境评价地方性法规，促进地方的可持续发展。最后，页岩气勘探开发地方的相关政府部门结合本地实际，积极探索页岩气产业环境保护政策措施，为后来者积累环境风险规制的技术经验和法治经验。五、结语近几年迅速发展起来的我国页岩气产业政策中已经萌生了产业环境保护政