社会环境与公务员录用制度的研究

社会环境与公务员录用制度的研究社会环境与公务员招聘制度研究：当今世界，不论什么国度、什么政治体制，各国普遍建立了公务员制度。由于各国的经济发展水平、政治制度和文化传统不同，公务员制度也千差万别。西方国家实行的是多党制，我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是中国共产党领导的多党合作制，因此我国公务员制度与西方文官制度相比，没有“政务官”与“事务官”的划分。社会环境与公务员录用制度的研究本文内容：当今世界，不论什么国度、什么政治体制，各国普遍建立了公务员制度。由于各国的经济发展水平、政治制度和文化传统不同，公务员制度也千差万别。西方国家实行的是多党制，我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是中国共产党领导的多党合作制，因此我国公务员制度与西方文官制度相比，没有“政务官”与“事务官”的划分。???我国公务员制度是在市场经济的建立及社会政治、经济改革的推动下产生的。20世纪末我国开始了国家公务员制度的理论和实践的探索历程，到目前为止，经历了调研准备、试点试验和全面实施二个阶段，也取得了令人瞩目的成就，建立起国家公务员制度的框架，基本完成了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变。如果与现行的人事制度相比，最明显也是最根本的，区别莫过于公务员队伍和职务升降实行公开考试、考核，竞争择优。所以回顾我国公务员制度这二十多年的发展、演变，有助于研究我国公务员制度的未来发展和改革方向，特别有利于探究社会环境与公务员录用制度之间的联系，从而得出一些我国公务员录用制度的变革方案。1984年11月，《干部管理条例》颁布，在这个条例中出现了一个较新的概念—国家公务员制度，这也就是我们现行公务员制度的雏形。党的十二届四中全会以来，特别是1993年以后，以《国家公务员录用暂行条例》的颁布为标志，我国的国家公务员考录工作逐步走上法制化、规范化轨道。现在，这种打破二元社会结构带来的身份和地域限制、惟才是举的公务员选拔方式，已在全国各省、市、区全面推开。1995年，**省青年农民祝占兴等13人通过考试，走上公务员岗位，成为我国第一批以“考”的形式走进机关大门的农民。1997年，山东省首次允许农民报考乡镇国家公务员，有41位农民如愿以偿。据不完全统计，自1996年以来，我国共有17188位农民(含转制)从公开选拔考试中脱颖而出，走进地方国家机关的大门，成为国家公务员。但同日寸，我们也应该清醒的认识到：一方面，我国二元社会结构体制下的政治民主化和公开化才仅仅是开始，人事管理上的神秘主义、主观主义、任人唯亲、荐人唯派的传统社会的人治色彩还大量存在。另一方面，我国广大的农村，农民家庭平均每百个劳动力中有近15人为文自和半文自，小学和初中文化程度占78%，农民受教育程度偏低，缺乏主体意识、民主意识和法制意识，农民所具有的分散、缺乏纪律、分工不明确等与工业社会不相容的习性不可避免地将带入国家公务员队伍。2000年初，中组部和人事部开始了起草公务员法的准备工作。直到2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。这部历时五年之久的法律的颁布，标志着我国公务员制度实现了质的跨越，这是建国50多年来，我国第一部关于干部人事管理的综合性法律，具有里程碑的意义。公务员法实施后，全国各地的组织、人事部门开始进行普及工作，与公务员法相配套的一系列法规建设也初见成效。2008年3月31日，国家公务员局挂牌，国家公务员局是统一管理全国百万公务员的国家行政职能部门。公务员局的成立标志着我国公务员制度体系朝着更加专业化、规范化、科学化的方向迈进。从我国公务员制度的发展历程看，公务员制度的产生、发展和完善与社会环境的变迁紧密相关。我国的人事制度继承了古代人事制度的传统，由于文明的惯性，我国的原有人事制度甚至现行的国家公务员制度都笼罩在我国历史文化的传统中。例如古代的科举制，核心为人治，虽然有考录的框架，但官吏任用普遍为保举制，即所谓的“一人得道，鸡犬升天”。我国近代充分吸收了中国古代的人事管理制度和苏联的人事制度，但随着建国以后，我国政治、经济和文化的不断发展，原有的人事管理制度逐渐不能适应社会各方面的发展，于是新的人事制度应运而生—国家公务员制度。为了研究中国传统社会中社会关系的特点，著名社会学家费孝通先生提出了“差序格局”、“熟人社会”和“陌生人社会”的解释框架。中国传统社会是一个“熟人社会”，而非契约社会，它以血缘关系为基础，“人和人的权利和义务根据亲属关系来决定”。人们依据亲疏、内外、生熟等标准和尺度区别对待交往对象。“熟人好办事”、“熟人无原则”，对外人、生人则采取不信任、不合作态度，背景、关系、面子和人脉等成为“熟人社会”的典型话语。在公共治理领域，人情面子的泛滥弱化了“法治”的功能，以“关系”代替“规范”，“面子”替代法律，社会正义的天平屡屡向“人情”倾斜。公务员招考过程中的人情化现象，大到集体性的徇私舞弊，小到请客送礼，都在一定程度上折射了“熟人社会”的阴影。而国家公务员录用制度的另一个重要途径—内部提拔，则更是容易被亲疏关系所影响，甚至出现贿赂现象。内部提拔的基本特点是对所任用的干部实行上级考核任免，层层负责，垂直管理。任命制的干部选拔方式，不是一种完美的方式。由于干部管理主要由上级负责，难免产生官僚主义、宗派主义，缺乏透明度、对选拔者本质把握失误、助长官官相护、压制民主、以权谋私等不正之风。国家公务员制度力图引进公平的，公正的竞争机制，通过公平的考试，公开的、民主的考核来不拘一格选拔人才。但这种选拔方式从目前的情况来看，并不能保证它的优越性超过任命制。因为目前我国经济发展水平较低，对管理水平的要求并不高，而这种状况又要求在一个矛盾复杂，发展极不平衡，在中央、地方各级政府的职责、权利和义务还未实现合理划分的国家里，实行统一的计划管理，要求处理好整体和局部的利益关系，在改革的过程中防止克服地方主义的膨胀，这还需要中央的垂直控制。在这样的情况下，通过公开的考试，按直接民主的程序选拔公务员，并不一定适合我国管理的实际需要。在这样的情况下，还需要通过改善党的政治领导，加强民主监督来进一步改善任命制[1]。内部选拔还有存在的合理性，而公务员录用制度所要达到的目标却有待改善。通过对我国公务员录用制度的分析，可以看出，我国公务员录用制度已经基本建立。经过探索，其在实际中逐步承担起其应有的职责，为国家选拔了大批优秀行政管理人才。我国公务员录用制度也逐步与国际公务员制度接轨。这对我国干部人事制度的改革，对于培养公务员素质，完善选人用人制度，推进政治民主化进程，都产生了良好的影响。但是，应该看到，公务员录用制度还不够规范，考试录用、调任、选任和军转安置中还存在要素内容不规范、结构不完整、操作性不强等弱点，有的做法还停留在较低层次，致使公务员录用制度的系统功能难以很好的发挥出来。分析国家公务员制度的发展历程，可以得出几点阻碍公务员录用制度发展的困难。第一，成本过高。长期以来，我国公务员录用制度在功能取向上较多地向政治功能和社会功能倾斜，其内在逻辑是通过相对公开、平等的考试吸纳优秀人才充实行政队伍，进而体现和维系社会的公平公正和长治久安。随着劳动力供给高峰的到来，加之公务员职业福利的吸引力，众多符合招考条件的人员纷纷投入竞争。由于现行公务员录用制度没有实行全国统一的考试，各级各地在实施过程中自行其是，各有一套操作和管理系统，既造成公共资源的巨大耗费，又给考生带来了沉重的经济负担。据报道，2006年在我国录取一个国家公务员的经济成本平均达到216万元，其中最热门职位的成本为2516万元，每个考生平均支付成本为75018元。[2]第二，考试内容不具针对性。笔试分A,B,C二类，对同一类的职位使用相同的试卷，面试又是相同的内容，考试内容的科学性缺乏依据，近年来有招致社会质疑趋势，也有用人单位发现通过考试录用进来的人并不具备相应能力。而且考试题型比较单一，笔试的内容很多，但考题的灵活性不够，对应试能力强的人不是难事；面试采取结构化形式，几年下来，社会上对这种面试方式已经研究得比较透，掌握了答题技巧，所以说通过面试根本看不出考生本人的内在素质。因为笔试和面试的局限性，社会上针对应考的辅导材料很多，公务员考试辅导市场日趋火暴，甚至有一些普通高校专门开设公务员考试课程[3]。第三，公平性流失严重。公务员录用制度的公平性指录用资格、过程和结果的同一性。它是公开、平等、竞争、科学等原则所追求的共同目标，可以说其他原则都是为公平这一主旨服务的。尽管公务员录用制度规定了“公平性”的原则，但在实际的运行中仍在一定程度上存在不公平的现象。一些地方在年龄、学历、身高、工作经验等方面设置歧视性规定，既挫伤了社会公众的积极性，又损害了政府的权威性与合法性。第四，法治化程度较低。“已经成立的法律获得普遍的服从”是法治的要义之一。尽管相关法律法规早已规定“凡进必考”的原则，但具体操作中仍存在不少例外。仅以2001-2003年为例，全国新增公务员70万人，但经过考试录用的比例只有62.7%，乡镇一级的比例更低，仅为43.26%。同时，受传统文化的影响，拉关系、走后门等不法手段在某些地方大行其道，一定程度上损害了录用制度的公正性和法法治化。第五，目前，我国国家公务员公开考试录用制度尚缺乏完善的、科学的考试监督系统。长期以来，对录用的管理与监督往往由同一部门实施，监督或止于条文或流于形式，进而导致任人唯亲等用人上的不正之风盛行。暗箱操作、“潜规则”等问题的存在既造成优秀人才难以脱颖而出，又严重阻碍了干部人事管理工作的科学化、法治化和现代化的进程。?我国公务员录用制度中存在的问题，是由于建立国家公务员制度的时间不长，经验不足。所以，要解决我国公务员录用制度中存在的问题，应该循序渐进，在实践中不断总结经验，注意吸收国外公务员制度的成功经验，创新和完善相关环节措施，以推进公务员录用制度的建设。正如原人事部部长张柏林指出的，公务员制度建设还存在着二个方面的主要问题：一是立法层次较低，强制性、权威性不强；二是经实践检验证明，有些单项制度需要改进；二是制度执行还没有全面到位，还有一些制度虽然执行了，但效能作用不够明显。因此结合国外的经验和我国一些具体国情，可以尝试得出改善我国公务员录用制度的一些方案：坚持培训与使用相结合，健全激励约束机制。改变“学与不学一个样，学好学坏一个样”的现象，建立以能力和工作业绩为导向的用人机制，激发公务员自觉学习、积极参训的内在动力，形成自觉求学、竞争参训的良好局面。增强培训约束机制的刚性，做到“不培训不上岗，不培训不任职，不培训不提拔”，21世纪是能力竞争的时代，培训是公务员能力建设的重要途径，是公务员队伍建设的一项重要的基础性、战略性工作，要树立自觉培训的观念，放开视野看教育，集中力量抓培训，提高培训的针对性、实效性和吸引力。完善考试录用制度。坚持“凡进必考”制度，重点抓好基层尤其是县乡两级公务员和垂直系统公务员的考试录用；健全落实考试录用制度的监督约束机制，严格坚持公开、平等、择优原则，探索建立将新录用公务员的工资发放与录用资格认定相挂钩的办法，加强对领导干部违规进人的查处力度；优化考官队伍结构，注重考官素质。优化面试官结构，打破行政垄断和权力垄断，充实专家型人才，举行考官资格认证，建立考官人才库，坚决杜绝临时拼凑和随意组合。考官必须具备良好的素质，公道正派，较高的理论水平和专业水平，应该由各方面的专家包括考试专家，行政学的专家和一些具有实际经验的政府机关里口碑较好的领导人员组成；研究建立分类分等考试体系；创新考试的内容和方法，要注重知识、能力、技能的结合，通才与专才的结合，防止出“高分低能”的情况，把公务员录用考试打造成全国考试的精品，让社会、国家满意。建立健全监督体系首先，加强内部监督。组织人事部门应加强自我监督，同时各相关部门也应严格按照程序进行操作，防止“一言堂”和“走后门”等现象的发生，在报名与资格审查环节，严格贯彻执行《中华人民共和国公务员法》，提升标准，严把应试资格条件之关。其次，强化社会监督。“阳光是最好的防腐剂。”为了增强考录工作的公开性和透明度，一方面