中国非政府组织的发展及其作用

非政府组织管理鲁新安教授第四章中国非政府组织的发展及其作用•案例导入•第一节中国非政府组织的历史发展•第二节中国非政府组织的在公共治理中的作用•第三节中国非政府组织存在的主要问题案例导入：——中国非政府组织正在走向前台第一节中国非政府组织的历史发展一、古代社团向近代社团的演变：从结盟到运动二、当代社团的复兴与发展依据现行法规，我国的非政府组织虽然包括社会团体、民办非企业单位和基金会，但是，基金会和民办非企业单位的出现也只是近几十年的事情。然而，社会团体在我国的产生和发展由来已久，它经历了从古代到近代以至当代的漫长发展过程。因此，考察我国社会团体的发展历史，是探析我国非政府组织历史渊源的最佳途径。一、古代社团向近代社团的演变：从结盟到运动2004轨迹TextText类别特征中国社团的发展可谓源远流长。它是一个群体为了共同的目的，在共同遵守盟誓规约的基础上，自发成立的相对稳定的、按照一定的形式和内容进行活动的，经费自筹的团体。这些民间组织在社会互助、共同体治理、互惠联谊等方面发挥着一定作用。在封建社会特有的环境中，中国古代社团的发展走过了一条从兴起到发展到繁荣再到衰败的独特道路。古代社团的产生可以追溯到春秋末期。先秦两汉时期可以看作古代社团的兴起；从魏晋南北朝经隋唐到元宋时期，随着中国封建社会进一步发展，并经过顶峰走向下坡，中国古代社团经历了长期的发展过程，趋于成熟；至明清时期，是古代社团由繁荣开始走向衰落的时期。鸦片战争使中国社会逐步沦为半封建、半殖民地社会，中国社会也开始了长期的近代化过程。与此相一致，中国社团也进入近代发展时期，其主要特点是伴随着中国人民革命斗争成败而呈现繁荣与萎缩。民国以来，随着西方政治、经济的影响和宗教势力的进入，现代意义上的社团在中国获得较快发展。社会服务团体在赈灾、救济、救死扶伤、儿童福利等方面吸收一些现代理念，开展对社会弱者的服务。古代社团发展的轨迹从其目标和活动领域来看，主要集中在五个方面：一是政治性结社。包括传统官僚政治中官僚士大夫的结社，即朋党和延续发展起来的政治性社团。诸如东汉时期的钩党，唐代的牛党、李党，北宋的熙丰党、元佑党，南宋的伪学党，明代的东林党、齐党、楚党等；延续至明代，朋党与士绅活动相结合，逐渐趋向于近代政党的雏形。如清末具有改良、立宪取向的“强学会”、“保国会”、“顶备立宪公会”、“宪政公会”，以至资产阶级的“同盟会”、“复兴会”等。二是文化学术性结社。文化学术性社团是我国传统结社中较为发达的一种。严格意义上的学术社团兴起于魏晋之后的各种形式的文人结社。“竹林七贤”、“诗社”、“文会/社”，宋初的岳麓、篙阳、白鹿洞、应天府。三是经济互助性结社。“合会”、义仓、社仓，以及实行义田、义庄、义役等制。还有会馆、行会、商会等。四是慈善团体。南北朝时期的“三福田”，发展为居安院、安济坊等，协赈公所。明代的同善会。清代的善会，善堂。五是秘密结社。民间各种秘密结社活动早在先秦就存在。宋元时期的秘密的“会”，在明代逐渐组织化，至清代达到极盛。古代社团的类别首先，具有非政府性的组织渊源。其次，表现出公益、慈善性的思想理念。再次，具有宽领域、多类型的存在形式。古代社团的特征与西方社会的非营利组织发展相比，我国社团不是在国家与社会分权的理念基础上建立起来的，而是在国家统一权力之下的民间结社而形成的。“社会”缘起于祭祀活动。人们在聚会的过程也逐渐演化出其他多种内容的“社”，其含义也从最初的土地神演变为具有固定旨趣相投的聚徒结会的团体。但是，无论是春秋末期的卿大夫集团和政治结社，还是魏晋之后的各种形式的文人结社，以至隋唐时期的经济互助性结社，都不是在“官”、“民”框架下的国家与社会关系之中发生的公民的自然权利的体现，而是在王权控制能力所不及的领域内公民的自发活动。因此，从组织渊源上看，我国社团的形成是不具有正式制度上的合法性的。到了近代，存续下来的旧式团体仍旧未能改变其制度的合法性问题，体现出非政府性，特别是资产阶级以及一些革命社团，更表现出与政府的对立与抗衡。具有非政府性的组织渊源两个思想渊源：一是儒家文化；二是汉传佛教的“善”、“慈”“普济”等。儒家思想的核心是“仁”，从“仁者，爱人”的心怀出发，必然会导致博施济众的行为。“义利观”主张摒利取义，为了形成人道的社会秩序，人们必须轻利益、行义举。这正是现代社会所倡导的公益行为。以“义”为名的民间慈善逐盛行，如社团的“义舍”、“义仓”、“义田”、“义庄”、“义聚”、“义学”等，体现了互助安贫的性质。佛教的行善理念，早在南北朝时期就开始实践。典型的有供养母老人的恩田、供养佛僧的敬田、施贫救病的悲田，称为“三福田”，后发展为居安院、安济坊等。宗教慈善组织到唐代时已经非常兴盛，民间寺院构成日益庞大的经济社会力量，引发政府的顾忌。至宋代，政府开始主动建立了一系列社会救济机构，成为慈善救济活动的主体。明末清初，民间慈善组织再度兴起，并在思想上融和了儒、释、道的精神，以善会、善堂为代表，得以流行。此外，由于清末基督教在我国的广泛传播，将西方公益与慈善理念传入我国，对我国慈善组织也产生了一定影响。公益、慈善性的思想理念古代社团在祭社集会的基础上发展而来，活动在社会的各个领域，其种类也是多种多样。——总之，从社团由“结盟”到“运动”的演变过程来看，它们已经呈现出现代非政府性组织的特征。宽领域、多类型的存在形式二、当代社团的复兴与发展当代社团系指中华人民共和国成立至今发展起来的各类社会团体。随着社会、经济结构的变化，当代社团的发展也处在不断的演变之中，按照时间大致可以将其发展分成三个阶段。1.初始发展期：1949----1966年2.停滞期：1966----1978年3.恢复发展期：1978年改革开放后至今1.初始发展期：1949----1966年1950年《社会团体登记暂行办法》和1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》颁布后，党和政府对原有社会团体进行了清理整顿，其中一大批“封建组织”和“反动组织”被取缔，另有一批被政治化，转化为政党组织，如中国“民主同盟”、“九三学社”等。《社会团体登记暂行办法》的颁布，标志着我国从国家政权的角度初步建立了规范民间社团的管理体系。到60年代中期，社会团体得到了一定的发展。1965年，全国性社会团体将近100个，地方性社团6000个左右。——社团组织政治化的利弊分析？2.停滞期：1966----1978年十年“文化大革命”期间，全国各类社会团体陷入“瘫痪”状态。1966年“文化大革命”开始，中断了法制基础上社会团体的健康发展。社团组织的发展处于停滞、断裂时期。但是在这一时期全国成立了大量的社团组织，例如各种红卫兵组织，以及工厂、学校内部成立的各种政治、文化和兴趣组织等等。这些组织大多采取自下而上的方式成立，不需要进行正式的登记注册，也不需要业务主管部门，甚至很多组织没有固定的活动场所，但是他们具备社团组织的所有社会学特征，也符合学术界关于非政府组织的界定。由于时代的风云变幻，这些文化大革命期间非常活跃的社团组织绝大部分被取消或者销声匿迹，留给后人的只有当事人烙上时代色彩的回忆。这一时期是中国社团发展史上的一个特殊时期。——留下怎样的启示？3.恢复发展期：1978年改革开放后至今当前，中国非政府组织进入了发展的黄金阶段。一方面，政府机构的精简与职能的转变和“小政府、大社会”目标模式的逐步确立打破了由国家垄断资源和严格控制私人活动空间的格局，重构国家与市场、国家与社会的关系，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位，为中国非政府组织的发展提供了前所未有的机遇。另一方面，社会转型时期形成了各种新的社会问题和社会需求，亟待非政府组织的介入与参与，而伴随经济发展、人民生活水平提高而来的是新的社会中间层的形成，公民闲暇时间、自由支配时间的富足使得公民参与和志愿者行为成为可能。非政府组织的发展又成为中国实现经济体制改革、政治体制改革和社会改革目标的助推器。现在，我国获准登记的社团有47万个。社团的总体规模或发展程度可以用总人口与民间组织总数之比来反映。中国大约每3200人一个社团，与先进国家相比，还有很大的发展空间。比如：菲律宾是每1300人一个社团，新加坡是每600人一个社团，美国则是每178人一个社团。第二节中国非政府组织在公共治理中的作用一、非政府组织与公共治理：中国的逻辑二、中国非政府组织的活动领域三、中国非政府组织在当代公共治理中的角色定位四、中国非政府组织在当代公共治理中的作用鉴于当前社会的深刻变革，非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，对它的培育和完善，不仅可以有力地促进中国特色社会主义民主政治的发展，而且对于中国深化行政管理体制改革，促使传统公共行政向现代新型的公共治理模式转型，构建一种适应现实社会发展需求的多元治理和社会自治的公共治理秩序，将会发挥重要作用。一、非政府组织与公共治理：中国的逻辑1、治道变革：中国非政府组织发展的源动力2、公共空间：中国非政府组织发展的内生逻辑3、集体行动：中国非政府组织发展的阶层基础中国非政府组织发展的源动力治道变革公共空间集体行动中国非政府组织发展的内生逻辑中国非政府组织发展的阶层基础一、非政府组织与公共治理：中国的逻辑•中国非政府组织能够在30多年的时间内呈现出前所未有的大发展，其最本源的诱因在于体制层面得改革、尤其是公共治理领域的治道变革。•改革开放前，“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的政治路线，以及长期的、一元的、单中心权威的、强制性的行政管理模式，使得当时主导全社会公共资源和几乎全部社会资源的党政体系陷于全面的“失灵”，国民经济和整个社会生活濒临崩溃的边缘。•1978年十一届三中全会结束了被扭曲的政治路线，实现了在思想上、政治上和组织上的“拨乱反正”，推动整个公共管理体系坚定不移地走上以经济建设为中心的轨道，从此揭开了中国改革开放和社会转型的序幕。其中，以联产承包责任制为核心的农村改革，目的在于通过农村改革逐步引入市场机制这一新的制度因素，是以市场的力量来纠正政府失灵现象的一项重要的体制变革。1.治道变革：中国非政府组织发展的源动力•随着家庭联产承包责任制的逐步铺开，农村经济结构和利益开始分化，广大农民的民主价值诉求和有序参与政治的渴望也日益强烈，村民自治制度这一发端于农村社会、由国家自上而下推动的合法性的制度性供给终于应运而生。•广大的中国知识分子在经历了长时间思想、行动过渡压抑后，产生了强烈的自由结社和渴求“公共领域”、“公共空间”的愿望，开始了丰富多彩的结社活动。•由党和政府主导的这场深刻的体制变革，一方面坚持经济建设，追求经济的发展和效益，另一方面又顾及社会的公平正义，在政府失灵、亟待改革的同时，市场力量又缺乏保障公益和正义的可靠性及有效性，非政府组织从一开始就被视为同盟军得到认可与包容，这就是中国非政府组织30年来迅猛发展的源动力。•有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是公民社会存在和发展的基石，也是各类非政府组织存在和发展的内生逻辑。•改革开放初期，中国社会百废待兴。巨大的社会公共服务需求加上缺乏相应的制度约束，公共空间成为暂时没有政府踏足的青草地，这使得这一时期中国非政府组织诸如学会、研究会等，像潮涌般成立起来，空前活跃。它们参与各种社会事务、提供各种公共服务，很快在社会上取得一定的公信力，成为演绎和推动中国社会变革的一支不可忽视的重要力量。•90年代以后，中国经济逐步走上社会主义市场经济的快车道，国民经济持续高速增长。伴随社会转型而不断扩展的社会公共空间，孕生出越来越多种类不同、性质不同、活动领域不同的非政府组织，它们通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿参与，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。2.公共空间：中国非政府组织发展的内生逻辑•同一个时代的非政府组织所代表的，往往是那个时代具有代表性的社会阶层的共同利益和价值。改革开放30多年来中国非政府组织的发展历程较为清晰地体现了社会转型期社会阶层的分化以及“集体行动”的方向。•“集体行动”最能解释改革开放30年来中国非政府组织发展的阶层基础。在改革