公共政策执行过程中的偏差及对策

公共政策执行过程中的偏差及对策摘要：在中国正处于社会主义初级阶段时期，政策执行的研究具有很大的社会意义。政策的执行成败直接决定政策的效益和价值实现。然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决，政府的形象严重受到破坏，甚至会影响一个国家的正常运行。因此，我们要针对我国现实的国情，采取正确的对策，防止执行偏差的出现，维持社会秩序。关键：公共政策、政策执行、执行偏差、对策一、公共政策执行的含义公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把公共政策内容转变现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。也可以说，公共政策执行既是实现政策目标的唯一途径，也是检验政策质量的重要标准，然而，许多的政策在执行的过程中存在着偏差现象。公共政策执行偏差，是指执行者在实施政策的过程中，由于受到主客观因素的制约，其行为效果偏离政策的目标并产生了不良后果的政策现象。下面分析产生这些偏差的原因，并给出纠正偏差的建设性对策。二、公共政策执行偏差的原因根据我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因有以下几点：1、公共政策本身不合理政策实施的成功与失败，首先取决于政策本身是否科学合理。就一般情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策，创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。所以政策本身内容是否科学合理相当的重要。首先，政策内容不合理主要体现在政策目标缺乏可行性、目标僵化和目标缺乏前瞻性。其次，政策连续性和稳定性影响政策的执行成本和公正公平。政策连续性和稳定性紧密相连，若政策执行犹豫不定，不但是使政策执行成本增加，而且会影响政策的公正公平，使政策失去公信力。最后，政策的配套影响政策执行的整体性。政策执行是一个复杂的过程涉及方方面面的利益，因此，它需要多方面的政策措施与之相配套，形成完整的政策执行体系。2、转型时期的政策环境我们作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标，但是长期的计划经济体制以及人们思想观念的转变都需要一个过程，因此仍是存在着市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；强大国际竞争力压力下，本国的幼弱产业难以发展；以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下，对于政策执行者来讲，就增添了正确地把握和分析环境诸因素的难度。致使在公共政策执行时出现偏差，政策目的无法实现。3、公共机构的管理缺陷任何一项政策的实施必须依赖于一定的机构和执行人员，因此，公共机构的管理缺陷是导致政策执行偏差的重要原因。（1）组织机构不合理。组织机构是一个组织内部构成或各部分构成之间所确立的关系的形式，它决定组织的职权分配形式和功能机制。因此，政策执行机构的不合理讲直接影响其功能的运行、效用的发挥。许多政策执行偏差的产生都可以在组织结构上找到原因。（2）领导的管理水平低。执行机构领导者的领导方法、领导能力、领导艺术，对政策执行效果起着关键的作用。没有较高管理水平的领导，势必影响管理中的计划、组织、指挥、协调和控制的各个环节的作用，影响政策的实施，导致政策执行偏差的产生。（3）执行机构中的沟通能力和协调能力差。为了整个执行机构及其全体人员统一行动、互相配合，朝着预定的目标前进，就需要有效地沟通和协调。沟通的目的也就是协调。之所以，我国政策上多次强调“从群众中来，到群众中去”。这体现了沟通是如此的重要。执行机构中如果很好的沟通和协调，那么就不能保证政策执行活动的协调和步调一致，从而导致政策执行偏差的产生。严重影响行政效率，无法维持社会秩序。4、公共政策资源的局限好的政策没有足够的资源支撑，政策只能变成空谈的理论。政策资源的不足是政策执行偏差的重要原因。首先是人力资源。人力资源在执行进程中起着关键性作用，人力资源在在质和量上的投入不足或者投入过量也是政策执行困难的原因。再次是信息资源。财政资源是政策执行的物质基础，投入的过量或者不足也是政策执行的困难的原因。再次是信息资源。政策执行过程是政策制定者、执行者和目标群众之间的信息沟通与交流的过程。执行过程中，信息的不足和信息的断裂都有可能导致政策执行过程的失控，容易导致政策执行的偏差。最后是权力资源。权力资源是政策有效执行的又一重要的资源。政策执行的权力支撑是政策执行者调度人力、物力、财力的重要保障，是政策有效执行的保障。权力的不足不仅使其他资源难以调度，政策目标也可能因外界权力压力产生扭曲，导致政策执行的偏差。总之，缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会出现偏离政策目标的情况。5、利益集团的压力。任何政策，势必利益的调整，因而和利益集团必然千方百计地影响公共政策，这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。利益集团对公共政策的影响在西方资本主义国家表现尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着“利益集团”对公共政策的影响。许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益集团的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。6、公共政策执行目标群体制约。在我国，无论是政策的执行者还是普通的人民群众，他们的民主、法制都还是比较薄弱的。政策能否成功，并不是政策制定者一厢情愿的事情，它与政策目标群体对有着直接的关系。在政策执行中，政策目标群体参与政策讨论的主动性、自觉性不够，对执行者违反政策的行为往往缺乏有效监督，从而为政策执行偏差的造成提供条件。首先是目标群体对政策的认同度。陈庆云教授认为，“政策对象对政策的反应有一个不同的层次，分别是服从、认同与内化”。政策目标群体对政策的认同不足，使目标群体对政策产生“冷漠”，甚至抵抗情绪，制约着政策的有效执行。其次是目标群体的结构与规模。政策的执行往往因为政策目标群体的结构复杂和庞大而使政策执行更加复杂化，难以执行。最后是目标群体的利益。尤金.巴达克博弈理论同样适用于政策群体利益选择。当政策不符合目标群体利益时，也会出现不执行或对抗的现象。二、解决公共政策执行偏差的对策1、制定科学合理的政策。政策内容的科学性是政策有效执行的前提，而政策制定过程的科学性则是政策内容科学的重要保证。因此，科学合理地制定政策包括政策制定过程的科学性个政策内容的科学性。（1）政策制定过程的科学性。首先要注重调查研究。“没有调查就没有发言权”。只有以实事求是，注重调查的态度制定政策，才能使政策内容正确反映政策现实和政策问题。其实要倾听专家的意见。科技的迅猛发展使政府工作日趋专业化，因此，在制定政策过程中应该充分体现政策顾问团的作用，倾听专家的意见，取长补短，使政策的制定和实施更加科学合理。再次要体现民主决策。决策的民主，一方面有利于运用大众的智慧，完善政策的内容：另一方面有利于调动参政者参政议政的积极性，有利于提高各种参与者的政策认同感，为政策执行打好沟通与协调的基础。最后要注重政策执行实验。在政策制定过程中应该重视政策的执行实验。通过实验发现政策执行过程中可能出现的问题，为科学合理地制定政策提供证实和参考。（2）政策内容的科学性。政策内容的科学性是政策顺利执行的前提。因此，政策内容的制定应该遵循一定的原则。政策本身的不可行、目标的僵化和缺乏配套措施等都是造成政策执行偏差的重要原因。因此，政策内容的制定必须坚持宏观性原则、连续性和稳定性原则、合理的目标弹性原则、政策的前瞻性原则以及政策的配套原则。2、优化政策执行机构（1）优化政策执行的组织机构。政策执行是一种组织行为，需要依托一个强有力的执行组织完成。优化政策执行的组织机构，首先要合理分权，处理好上下级关系。合理分权既要体现中央在大局利益、整体利益上的控制，又要体现地方政府在处理地方事务中的能动作用。其次要明确执行组织的权利和职责，防止权责的“交叉”和“空洞”。明确执行组织的权利和职责，应该做到“事事有人做”、“事权不冲突”，达到组织机构纵向和横向的合理分布。再次要加强执行组织间的沟通和协调。政策沟通和政策协调密不可分，是一个问题的两个方面，沟通是达到思想上的统一，协调则是取得行动上的一致。为此，应该建立专门的沟通机构，畅通沟通渠道，缩短沟通距离，加强横向的工作交流和工作轮换，以此完善沟通机制。在权利下放的趋势下，对基层政府及其人员的监督和引导，使他们能够合理合法地利用权力是必不可少的。一方面，要充分发挥人大的监督作用，完善司法和行政监督，积极发挥社会的舆论监督作用，完善政策执行监督体系；另一方面，要通过保证监督的独立性、扩大监督的权限、常规监督和突击检查以及严惩戒等手段提高政府执行监督的有效性。（2）提升政府执行人员的执行能力。首先，要提升政策执行人员的综合素质。一方面，要通过公务员法的实施不断使公务员队伍更新换代，提高整体水平：另一方面，要积极推进学习型政府建设，通过日常学习不断加强公务员的政治素养，提高知识水平和业务水平，增强公务员的心理素质。其次，要合理配备执行人员的结构。政策执行群体往往是一个有机群体，建立、配备、调整执行群体应该从群体的年龄结构、知识能力结构、气质结构的合理性和功能的全面性，从而提高整体执行能力。再次，要完善干部管理制度。完善干部管理制度，应该在现有公务员法的基础上，建立以德为先得公务员录取制度，完善定量和定性相结合的公务员绩效评估体系，建立公开监督制度以及加强对公务员绩效评估体系，建立公开监督制度以及加强对公务员内部监督的保护机制等。最后，要完善政策执行人员的组织生活。事实证明，情感的稳定有利于有利于做事的认真，完善政策执行人员的组织生活，对稳定政策执行人员的情绪，提高政策执行人员的执行态度有着重要的作用。因此，应该积极地创造丰富多彩的组织生活，为政策执行人员提供工作中的合理追求，并为完善组织生活提供适度的物质保障。3、加强与人民群众的联系。“在我国，改革开放。建设社会之一市场经济是我国前所未有的事业，许多方面尚缺既有经验可鉴，需要艰苦探索，不免有失败与成功的反复，这就尤其需要人民群众对政府工作的深切关怀和大力支持”。因此，在政策执行过程中，加强与政策目标有着重要的意义。首先，要改进政策执行的手段和方式。“从政策实施的常用手段，主要有行政手段、法律手段、经济手段、说服引导手段等‘。当今市场经济体制的发展，特别要重视市场经济手段和思想诱导手段在政策执行中的作用，通过经济手段加强与目标群体的经济互动，减少政策执行的阻力；积极运用思想诱导手段，加强目标群体的政策认同感，使其积极配合政策执行工作。其次，要重视政策的宣传。政策宣传能够加深政策执行目标群体对政策的1和认同，并使之内化为自己的信念，采取积极的态度配合政策的执行工作，实现政策的目标。加强政策宣传要求做到方式、方法的多样化，宣传范围的适度性以及内容的真实性。最后，应该积极推动公民民主参与。公民参与是实现公共政策有效执行的重要途径，有利于增强公众对现有政治体系和公共政策的认可和支持，有利于政策执行的监督与评估，减少政策执行的阻力，促进以公共利益为核心的公共政策目标的实现。推动公民民主参与，一方面要加强民众的思想文化教育，提高公民参与能力：另一方面要不断扩宽公民参与政策执行的渠道，丰富公民民主参与形式。