公共管理学(第四章)

公共管理学主讲教师：刘彩虹华中科技大学公共管理学院公共管理学第四章公共组织-----政府在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。尤其是组织目标，往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。现实社会中，有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而有一些组织以服务于公共利益并不以营利为目的。人们通常称前者为私营组织，后者为公共组织。广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括非营利组织(NPO)。狭义的公共组织指的则是政府组织。第一节政府的含义与特征第二节不同政体下的政府第三节当代中国政府过程中的政府结构华中科技大学公共管理学院公共管理学第一节政府的含义与特征在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。在政治学意义上，政府是统治集团借以实现其意志的政治统治机关，是指行使国家公权力的所有组织，包括各个层级的立法机关、司法机关和行政机关。(广义的政府)在行政学意义上，政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。(狭义的政府)尽管立法机关和司法机关在现代公共管理活动中都发挥着十分重要的作用，但从整体上看，国家的公共管理活动主要是通过行政机关直接组织实施的。政府和私人部门在本质上存在着相当大的差异性。政府的特性归纳起来主要有以下几点：政府是以追求公共利益为其价值取向；政府的活动具法律的权威；政府受到高度的监督；政府间的相互依存性；政府的目标大多模糊不清且不易测量等。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学第二节不同国家形式下的政府组织形式国家形式是政治制度的重要内容之一，它包括两方面内容：一方面是国家政权机构的组织形式，即政体；另一方面则是国家整体与部分、中央机关与地方机关之间的关系结构，即国家结构。2.1.1政体：“二元君主制”、“议会君主制”、议会共和制(后两种政体对应的政府组织形式为责任内阁制)、总统共和制(政府组织形式为总统制政府)、瑞士的委员会制(委员会制政府)以及法兰西第五共和国的“半总统制”(混合制政府)。2.1.2国家结构：单一制与联邦制华中科技大学公共管理学院公共管理学第二节不同政体下的政府组织形式一．责任内阁制政府又称责任内阁制，是一种以内阁为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式。在议会制共和国（如联邦德国、意大利、冰岛、印度等国）和议会制君主国家（英国、日本、加拿大、新西兰等），政府均采用责任内阁制形式。这是当前西方国家最普遍的一种政府组织形式，其中最为典型的是英国。二.总统制政府一种以总统为核心来领导和组织国家政务管理的政府组织形式，以美国为典型。三．半总统制政府又称半总统半内阁制政府。这是一种以总统为核心，以内阁为辅助，共同行使最高行政权，进行国家政务管理的政府组织形式。它兼有内阁制和总统制特点四.委员会制政府：又称合议制政府，目前只有瑞士联邦共和国采用。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学2.1.1政体政体，即国家政权机构的组织形式，通常是指国家权力机关，如立法机关、行政机关、司法机关等的组织结构、产生方式、职权范围、运行程序等。当代西方国家政体主要有君主立宪制和共和制两种形式。1.君主立宪制:是从封建君主制演变而来的一种政体形式，它保留了封建君主的职位，但其权力受到议会及国家法律的限制。目前君主立宪政体可分为“议会君主制”和“二元君主制”两种类型。2.共和制:这种政体的首要特点是国家元首和国家最高权力机关是经过选举产生，并且具有一定的任期。在共和制国家，由于总统、议会、政府之间的关系不同，这种政体又分为议会共和制、总统共和制、瑞士的委员会制以及法兰西第五共和国的“半总统制”。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学1）议会君主制目前实行议会君主制的国家主要有英国、西班牙、比利时、挪威、丹麦、荷兰、瑞典、卢森堡、加拿大、澳大利亚、新西兰、泰国、日本等国家。这种政体具有以下特点：a.议会既是立法机关，又是国家最高权力机关；议会通过全国普选产生议员，议会中的多数党组织内阁。b.内阁对议会负责。c.国王是虚位元首，世袭产生，终身任职，是国家和民族的象征。返回丹麦女王玛格丽特二世华中科技大学公共管理学院公共管理学2）二元君主制采取二元君主制的国家大都具有较长的封建历史，且封建主义势力相当强大。历史上典型的二元君主制国家有1861年建立的意大利王国、1871年建立的德意志第二帝国以及1868年明治维新后的日本帝国。当代主要有约旦、科威特、摩洛哥等国家仍采用二元君主制。二元君主制政体的特点如下：返回a.君主是国家政治权力的中心，君主掌握国家一切政治权力，担任国家元首、宗教领袖、武装部队总司令等重要职务。b.君主在不同程度上与资产阶级共享权力，在体制上，宪法和议会对君主权力产生一定的限制作用。约旦国王阿卜杜拉二世与王后拉妮娅华中科技大学公共管理学院公共管理学1）议会共和制强调议会至上，议会不仅是国家立法机关，而且是国家最高权力机关，即为国家权力中心；政府由占议会多数席位的政党组成，并对议会负责；如果政府得不到议会的信任，就必须辞职，或者提请国家元首解散议会，重新选举议会，由新议会决定政府的去留。上述特征是议会君主制政体也具有的，但议会共和制与议会君主制的重要区别在于国家元首是总统而不是君主。议会制共和制国家的总统由选举产生，并且有一定的任期，在政治生活中不掌握实际政治权力。历史上的1870年的法兰西第三共和国、1946年的法兰西第四共和国、1919年德国魏玛共和国都曾采取这种政体形式。当代的联邦德国、意大利、芬兰、奥地利、希腊、冰岛、印度、新加坡等很多国家都实行议会共和制。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学2）总统共和制实行总统共和制的国家，其总统既是国家元首，又是政府首脑，直接任命并领导内阁。内阁作为咨询机构，向总统负责。总统领导的行政机关与立法机关、司法机关分立、平等，并相互制衡。总统共和制起源于美国，墨西哥、巴西、哥伦比亚、埃及、印度尼西亚等国家也采用了这种政体。总统共和制的特点主要有：a.总统掌握国家最高行政领导权。b.议会由选民选举产生，行使国家立法权，并有权监督政府行政，对总统以及高级官员违宪或渎职等行为可予以弹劾。c.总统领导下的行政机构设有内阁，但内阁作为总统的咨询机构，只能总统负责，而不对议会负有政治责任，议会不能以通过不信任案的方式推翻内阁。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学3）委员会制在瑞士，由选民选举产生的联邦议会由两院组成，是国家最高权力机关，拥有国家最高立法权，并拥有选举产生国家行政机构的权力。瑞士联邦的最高行政权掌握在联邦委员会手中，这是一个集体领导机构。它由联邦议会选出七名委员组成，七名委员分别担任七个部的部长，任期四年。联邦委员会在议会监督下负责执行法律，制定法规，对外签订国际条约，有权对军队发布动员令，并领导联邦各州。联邦委员会实行集体领导，政府决定需有四名以上委员同意才能够生效。联邦委员会设有主席和副主席，由联邦议会两院联席会议在七名委员中选出，任期一年，不得连任。联邦委员会主席同时兼任国家元首――瑞士联邦主席。联邦委员会对议会通过的法律必须服从，不得持有异议，也无权解散议会。议会也无权推翻联邦委员会。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学4）法兰西第五共和国的“半总统制”法兰西第五共和国的政体融合了总统制和议会制的某些特点，被人们称为“半总统制”，其主要特点如下：a.从融合总统制政体的特点看，总统拥有重要的国家政治权力。b.从融合议会制政体的特点看，以总理为行政首脑的政府掌管行政事务，议会有权监督政府行政，总理就政府的施政纲领或某一政策向国民议会承担政府责任；国民议会可以通过不信任案追究政府责任；如果议会通过不信任案或对政府提出的施政纲领或政策表示不赞同时，总理必须向总统提出政府辞职。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学2.1.2国家结构国家结构指的是国家整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关的关系。一般说来，国家结构有两种形式，即单一制国家和联邦制国家。1.单一制国家所谓单一制国家就是“使最终的政府权威掌握在全国性或中央政府手中”。在当代西方国家中，英国、法国、意大利、日本、挪威、瑞典等国家都是单一制国家。2.联邦制国家所谓联邦制国家是由几个联邦组成单位（如州、省、邦等）结合在一起组成统一国家的国家结构形式。联邦制国家对外是一个国际法主体。美国是最早实行联邦制的国家，后来加拿大、联邦德国、瑞士、澳大利亚、比利时、俄罗斯、巴西等国家也采用了联邦制.返回华中科技大学公共管理学院公共管理学单一制国家的特征单一制国家有全国统一的宪法，有统一的国家权力机构，国民具有统一的国籍；国内各地方政权和自治单位均受中央政府统一领导，对外不具有国家的外部标志；单一制国家在对外关系上是一个国际法主体。单一制国家就其权力集中的不同，可分为中央集权制国家和非中央集权制国家。中央集权制国家：地方权力较小，地方政府由中央任命并授予权力，中央往往由通过人事任命等政治、行政手段以及财政拨款等经济手段控制地方，对于中央政府的指定，地方政府必须予以服从。非中央集权制国家：地方权力机构具有一定程度的自治性。地方行政首脑或立法机关通常由该地方选民选出；立法机构可以就本地区一般性事务进行立法。地方权力机关在解决地方事务中拥有一定的自主权；中央主要通过立法、财政等手段对地方实施治理。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学联邦制国家的特征a.整个联邦拥有统一的宪法(国家的根本法)和法律，拥有最高国家权力机关；作为一个国家实体存在，在对外关系上是一个独立的国际法行为主体，其国民具有统一的国籍。b.联邦各个组成单位也拥有自己的宪法和法律，但其原则和内容不得与联邦宪法发生抵触，否则以违宪论之；联邦各组成单位拥有通过民选产生的立法或政府行政机构，在其区域范围内行使权力；在对外活动中，不具有国际法主体的地位，不具有独立外交权。c.联邦及联邦各组成单位之间的关系是依据宪法而划定其不同的权力范围，有关全国的外交、军事、财政等事务由联邦政府管辖，联邦各组成单位在不违反联邦宪法的前提条件下制定本地区的宪法和法律，管辖本地区的财政、经贸、文化教育等具体事务。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学一．当代中国政府过程的宪政体制1.人民代表大会制2.中共的领导体制：党章的框架及惯例3.政党制度和政治协商制度4.中央和地方政府的体制关系二．政府过程结构：体制化层面1.中国共产党组织系统2.国家政权机构系统3.国家机构的政府过程功能4.军队系统5.政府过程结构：决策圈三．政府过程结构：人格化层面返回第三节当代中国政府过程中的政府结构华中科技大学公共管理学院公共管理学政府过程政府过程是政治学的一个研究领域，也是政治学的一种研究方法。作为一个研究领域，政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系。作为一种研究方法，政府过程是相对于传统政治学强调研究法定的政治制度和正式的政府结构的一种反动而出现的。它是研究在某一或若干特定的历史横断而上，政府活动的逻辑顺序，或者说是政府运作的程序。政府过程的核心是政策过程，包括政府的决策和执行。返回华中科技大学公共管理学院公共管理学1.人民代表大会制度(1)含义：公民选出各级人民代表，组成全国和地方的人民代表大会。所有的人民代表及组成的人民代表大会都应对选民负责、受选民监督，都应忠实地代表选民的意志行使国家权力；人大作为权力机关，在国家机构中处于首要和全权的地位，其他一切国家都由它产生并向它负责；中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下而给予地方政府一定授权的单一制规范。(2)议行合一：中国人民代表大会制度是按照“议行合一”的构想而设计的，这是当代中国宪政体制规范的核心。(3)政府过程的客观体制：当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会制所设定的政府机构所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是政权体系的核心，由此形成以党组织为中轴的党政军一体化的国家政权体系。在实际运作中，人大的作用模糊。返