海警立法探析

龙源期刊网海警立法探析作者：张辉来源：《经济》2016年第13期在新一轮大部制改革的进程中，中央对国家海洋局进行了重组，重组后的国家海洋局对外以中国海警局名义进行统一海上维权执法。但由于海洋局势日渐复杂和海上行政执法的特殊性，海警立法亟需加快步伐。海警立法迫在眉睫首先，海洋对我国经济、社会发展和实现“21世纪海上丝绸之路”战略构想的重要性日益凸显。党的十八大明确提出要建设海洋强国的国家战略。建设海洋强国，不仅要有强大的国防，而且要有一支强大的海上执法力量来有效维护国家海洋权益。其次，为了加强国家海上执法力量，推进海上统一执法，2013年国务院重新组建国家海洋局，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责任务整合，并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。成立海警局是我国顺应国际海洋执法发展趋势，有效维护我国海洋权益的现实举措。但是，根据行政合法性原则，行政权力的存在和行政职权的行使必须于法有据，符合法律、法规的相关规定，法律创制要先于机构设置。而新组建的中国海警局虽然全国人大已经批准，但急需解决海警执法法律依据问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”龙源期刊网第三，在海警立法上，世界主要海洋国家都制定有专门的法律来彰显本国海洋警察权，以维护自身的海洋权益。如美国制定有海岸警备队法，日本制定有海上保安厅法等。因此，鉴于我国面临严峻的海洋形势，海警立法非常必要和紧迫。笔者建议，我国海警的全称应是“中华人民共和国海岸警卫队”（Chinacoastguard），全国人大应加紧制定《中华人民共和国海岸警卫队法》，在性质定位、管理体制、组织机构和职责权限上赋予海警应有的法律地位；国务院根据《中华人民共和国海岸警卫队法》制定《中华人民共和国海岸警卫队执法工作条例》，细化海警职责权限、规范执法流程以及警械武器使用，以保障中国海警依法维护国家海洋权益和海域治安秩序。海警是具有警察属性的军事化执法力量首先，海警是我国管辖海域的维权与综合执法力量。根据《联合国海洋法公约》，沿海国管辖海域包括内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。《联合国海洋法公约》通过把全球海洋划分为具有不同法律地位的区域，赋予沿海国和其他国家在不同海域的权利和利益。中国海警局成立后，中国海警的职责范围发生了重大变化。整合后的中国海警执法人员不仅要维护海上治安，履行公安机关职能，而且要承担海上缉私以及海监、渔政部门的海上执法工作。海警执法是海上综合性执法，涵盖海洋维权、海域使用、渔业管理、海洋环境保护、海岛保护、海上缉私、海上治安管理等事项。其次，海警必须具有警察属性。海警作为我国管辖海域执法力量，为维护海洋权益和海域治安秩序，依法行使登临检查、扣留、紧追以及使用警械武器等警察权。依据国家有关法律法规和规章，公安机关边防海警、海关总署海上缉私警察均是行使侦查权的主体，机构或者名称的变化并不影响法律上其仍为行使侦查权的合法主体。国家内部机构的调整，将其并入新成立的中国海警局，其侦查权由海警局继续行使。侦查权是一国刑事司法机关对刑事犯罪行使的重要司法职权。因此，中国海警不仅是海上综合行政执法力量，而且是海上刑事司法的重要机关。总之，中国海警是为应对日益严峻的海洋维权形势、适应我国海洋强国战略而产生的一个特殊警种，是具有警察属性的海上维权与综合执法力量。笔者建议，将“海警”概念及其“维护国家海洋权益和海域治安秩序职责”在《中华人民共和国警察法》中予以规定。第三，海警必须军事化。对管辖海域的强大维权能力与高效的执法服务能力是衡量海洋强国的一个重要标志。而这则离不开一支准军事化的海上执法力量。这也是美国、日本等国家有效管理国家管辖海域的成功经验。面对严峻的海洋形势，我国要高效、有力地维护国家海洋权益和海上治安秩序，就必须建立具有警察属性的军事化的海上维权与综合执法力量，这样才能形成对管辖海域的有效管控与快速反应。建立中国海警执法规范体系中国海警是为应对日益严峻的海洋维权形势、适应我国海洋强国战略而产生的一个特殊警种，是具有警察属性的海上维权与综合执法力量。整合后的中国海警虽然担负的是海上综合执龙源期刊网法工作，但主要是维权和维护海域治安秩序，以履行公安机关职能为主。这就需要通过立法厘清海警职责权限，规范海警执法业务流程。笔者认为，中国海警执法规范体系主要包括以下内容：海上登临权、检查权行使和维权巡航规范；海上紧追权行使规范；海上警械武器使用规范；海上治安管理规范；海上犯罪侦查规范；海上缉私规范；渔业执法规范；海上资源环境执法规范；海域使用执法规范；海岛保护执法规范。制定海上使用警械和武器的法律规范目前，中国海警海上维权执法已经常态化，由于严峻的海洋形势，维权执法船与目标船的对抗、冲突也已常态化。因此，为有效维护国家海洋权益，维权执法中使用武力也应常态化。使用警械武器在任何国家都是常规的警察执法手段，但又是突出体现警察强制力的职权，存在着不当行使或者滥用的可能，容易引起社会的广泛关注，因此需要法律的规制。但是，海上维权执法在执法环境、对象、手段等方面与陆地有别，国家现有关于使用警械武器的法律规范难以适应海上维权执法特点。海上维权执法是处于海洋形势严峻、对抗冲突激烈、自然条件险恶的海域环境，执法对象和目标是外国违法船舶，目前主要的控制和约束手段是使用水炮。同时，由于我国管辖海域情况异常复杂，我海洋权益受海洋邻国的挑战具有长期性，海上维权执法使用警械武器很容易引发涉外事件，涉及政治、外交和海洋权益争议等重大问题，其政策性、复杂性、敏感性、冲突性强。实践中，海上维权执法使用警械武器一事一请，处于无法可依的困境。执法者担心追究责任、秋后算账，在遇到需要依法使用警械武器时普遍存在不愿、不敢使用的问题。国际上没有出现任何条约明确禁止一国在海上维权执法时合法使用武力，各沿海国国内立法也都允许海上维权执法合法使用武力。如《美国法典》第14篇之执法部分中明确规定：“海岸警卫队在保障检查等执法目的时可以为了强制遵守而使用所有必要的武力。”目前，我国海警海上维权执法使用警械武器主要参照的法律依据是《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，但该条例并未涵盖海上维权执法使用武力的特殊规则，致使海上维权执法使用警械武器存在无法可依、有法难依的现实问题。海上维权执法使用武器容易引发涉外事件，比陆地具有更大事后追责的风险性，迫切需要建立健全使用武器的保障性制度，即使用武器的职务豁免制度。世界各国在使用武器方面的规定虽然有很大的差异，但是职务行为受到法律保护是许多国家的通例。因此，我国有必要参照相关国际法规则和司法实践，及时制定专门的海上维权执法使用警械和武器法律规范，以保障海警依法有效维护国家海洋权益和海域治安秩序。（作者系2015年国家社科基金重大项目“完善我国海洋法律体系研究”课题组成员）