公共管理学第一讲导论

公共管理陈水生博士复旦大学国务学院讲师大都市治理研究中心副主任第一讲导论一、公共行政与公共管理二、公共行政学的发展三、现代政府职能：政府做什么一、公共行政与公共管理Case1：中国大城市的治堵政策分析——北京：汽车摇号政策；——上海：车牌拍卖政策；——广州：限行政策；——天津：限购+限行政策。北京交通治堵新政，购买小汽车须先摇号2010年12月23日，北京市出台治理交通拥堵的系列政策，市政府发布了缓解交通拥堵的意见。根据意见确定的框架，市政府及多个部门同日发布了多个配套文件，包括小客车数量调控暂行规定及《实施细则》、“销售小客车手续”备案、非居住区停车价格调整和外地进京车辆管理措施。摇号购车、限制外地车辆进京、拥堵地区单双号管理等强硬措施出现在政策中。上海车牌拍卖政策上海是全国最早也是至今唯一坚持车牌拍卖政策的城市，从1994年起，上海开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控，控制新增机动车总量、缓解交通拥堵。政府每个月发放一定数量的牌照额度，上海的购车者可在规定时间内，根据自己的预期，通过电话、网络或者现场报价，价高者得。广州外地车限行政策广州市２０１２年６月３０日实行汽车限购措施；2013.3.19，广州市交通工作领导小组办公室举行发布会，广州计划采取“区域+路段”的限行模式，拟工作日早晚高峰限制外地车中心城区通行，工作日白天指定时段限制外地车在中心城区部分高架路段和部分主干道通行，而执行任务的军车、警车、消防车、救护车、工程救险车，持道路运输证件的客运车辆等则不受限制。天津：“限牌+限行”政策2013年12月15日晚19时，天津市政府召开新闻发布会，宣布了《天津市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》及《天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告》，天津正式步入“限牌+限行”的汽车“双限”时代。此次“双限”的具体措施是：自2013年12月16日零时起，在全市实行小客车增量配额指标管理，增量指标必须通过摇号或竞价方式取得。16日零时后，单位和个人购置小客车、小客车过户、非天津市小客车转入天津，在申请办理小客车注册、转移及转入天津市的变更登记前，应按照有关规定申请取得天津市小客车指标证明文件。而限行的起始日期，则为2014年3月1日。7思考与讨论1.如何评价这些城市的治堵政策？2.如果您是主政者会采取什么政策来治理交通拥堵？3.有何启示？启发公共问题与公共事务管理的复杂性；公共政策的效用；政府回应性；政府公共关系；政府作为与政府绩效我们为何需要公共行政1.社会发展和分工的需要；2.联系公民与国家的纽带：政府是什么？政府是如何对公民的？3.公共行政的职能：执行法律、制定政策、提供服务……4.“行政国家”：我们能否离开政府？行政国家1.产生：最早由德怀特·沃尔多于1948年发表的《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一书提出，经过弗里茨·马克斯于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展，已成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。2.概念：国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。3.标志：行政机构和行政人员大量增加、行政职能大为扩张、行政权力大为膨胀、行政自由裁量大为增加。（一）公共行政（publicadministration）=public+administration行政=私人+公共公共（public）可以从两个层面来界定：一是从行动主体来界定；二是从客体来界定，即行动作用的对象界定1.从政府的组织结构来看（1）小政府的观点：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。代表学者魏洛比。（2）大政府的观点：公共行政是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。代表学者：尼格罗2.从政治与行政的关系角度来加以考察美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。3.从管理的角度来加以考察公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。古立克POSDCORB七功能说：计划（Planning）；组织（Organizing）；人事（Staffing）；指挥（Directing）；协调（Coordinating）；报告（Reporting）；预算（Budgeting）。4.公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。(1）公共行政是一种活动，这种活动的主体是国家行政机构，即政府，而不包括立法和司法机构；(2）这一活动的客体是社会公共事务，私人事务不属于它的管辖范围；(3）特征：作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。逻辑：公共权力公共事务公共利益5.公共行政的发展逻辑（1）谁（2）为何（3）做什么（4）怎么做的（5）结果如何？思考与讨论公共行政与公共管理有何区别与联系？（二）公共管理1.行政从本质上是指执行指令和服务；而管理则指实现结果和强调管理者的个人责任；2.公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看作是两个相互竞争的典范；使用公共管理一词正成为人们的偏好，而公共行政一词即使还未被人们所抛弃，但现在似乎也已经过时了。（二）公共管理4.公共管理的“公共”，包括政府、非营利组织、非政府组织、半国营集团以及其他具有明确公共目的而并不从事商业经营活动的组织机构。5.公共管理学是一门新兴的学科与流派，起源于公共行政学；新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择理论为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引入市场机制。新公共管理运动很大程度上是当代行政改革的代名词。思考题1.公共管理与私人部门管理有何区别？2.公共管理学的研究途径？公共管理学的三大研究途径1.管理的途径：针对行政部门而言，对行政、管理、官僚，以及对效率和效能的强调；2.政治的途径：针对立法部门而言，对政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调；3.法律的途径：针对司法部门，强调宪法的完整以及对个人的实质性和程序性平等保护。——《公共行政学：管理、政治和法律的途径》1.公共行政的前辈们明智地选择“公共行政”，而非“政府行政”一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与表现。——公共行政的领域问题，不仅仅限于国家和政府，包括准政府和非政府的，这个问题关注的是公共行政的“公共”部分。（三）公共行政的首要原理2.公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所具有公共性质的（包括政府、准政府及非政府）机构。——公共行政的任务问题，即如何界定或描述公共行政的“行政”部分。3.公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值。——公共行政的范围问题。4.公共行政，无论在学术研究方面，还是实践领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。——公共行政的层级问题5.我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。——公共行政的变革问题。6.在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。——公共管理者应向谁负责？由此又会产生另外一个问题，即应该向哪些公民负责？7.无论在理论还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。——公共行政的价值思考与讨论赫林：“公共利益这个观念对官僚体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性”。如何理解这句话？8.公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。——公共行政的道德取向。要想充分体现公共行政的精神，我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；我们必须关爱和相信我们的宪法与法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。我们称之为“乐善好施”，它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时，乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。1.伍德罗.威尔逊的贡献1887年，伍德罗.威尔逊发表了《行政学研究》，呼吁认识行政（尤其是建立在功绩制之上的训练有素的文官制度）而不是政治对于现代行政管理的重要性。“行政学研究的目标首先在于发现政府能够适当地做什么，其次是政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的财力和物力来完成这些适当的工作。”（威尔逊，行政学研究，1887）二、公共行政学的发展19世纪末，针对政治领域存在的贪污腐败、利益分赃状况，美国人展开了改革运动和进步主义运动。这便是美国现代公共行政的起源，改革同时也给这一领域注入了充满活力的精神。在这个时期，公共行政强调专业化和职业化，以功绩制为基础的任用和晋升以及主张把管理科学运用于政府管理。此外，还确立了独立于政治和政党之外的公共行政。2.怀特1926年，美国学者雷纳德.怀特出版了美国第一本行政学教科书：《公共行政理论研究导论》。3.古立克POSDCORB1937年，古立克在《行政学论文集》对POSDCORB进行了充分阐述，即计划(Planning);组织(Organizing);人事(Staffing);指挥(Directing);协调(Coordinating);报告(Reporting);预算(Budgeting)。1924年，锡拉丘兹大学成立了马克斯维尔公民与公共事务学院，第一批公共管理硕士（MPA）项目开始运行；1939年成立了美国公共行政协会（ASPA），它的目的是“促进公共行政的科学、进程和艺术”；1940年创办了《公共行政评论》（PAR）。4.罗伯特.达尔1947年，罗伯特.达尔发表了《公共行政科学：三个问题》一文，从三个方面对公共行政理论提出了挑战：第一，重新思考建立在政治与行政两分法基础上的规范假设；第二，为了理解“整体的人”，从而更现实地说明人在组织中如何行动，应该扩展人类行为动机的概念，超越一种对人狭隘的、技术性的、理性人的理解；第三，认为更广阔的历史、经济和社会环境（而不仅仅是技术或技巧）是影响行政结果的重要因素。他对公共行政学的定位，强调了“现实主义”“行为主义”和“科学的严谨性”。5.西蒙的“有限理性”1947年，赫伯特.西蒙出版了《行政行为：行政组织中的决策过程研究》，对美国行政学产生了深远影响。他对POSDCORB进行了尖刻的批评，认为这只不过是混淆了“事实与价值”的“谚语”。他提倡“有限理性”模式。天才西蒙在管理领域唯一获得过诺贝尔奖的赫伯特·亚历山大·西蒙看来，管理就是决策。在赫伯特·西蒙85年的生命历程中，他曾获得过9个博士学位，研究涉及到政治学、经济学、管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等众多领域，并在不同领域都达到了学术巅峰—1958年他获得了美国心理学会颁发的心理学领域的最高奖—心理学杰出贡献奖；1975年他把心理学、计算机科学和决策理论结合起来，开创了人工智能研究之先河，获得计算机领域的最高荣誉奖—图灵奖；1978年他获得诺贝尔经济学奖。6.Stillman将20世纪的公共行政理论划分为四个时代：即1926-1946；1947-1968；1968-1988；1989-现在。公共行政文献最有用、最全面的指南，DanielW.Martin的TheGuidetotheFoundationsofPublicAdministration,NewYork:MarcelDekker,1989.公共行政学三本顶级杂志：PublicAdministrationReview,JournalofPublicAdministrationResearch