地方政府的组织结构

当代中国地方政府的组织结构主要内容•宪法结构•科层制结构•党政结构•条块分割一、宪法结构•当代中国的地方政府全部实行人民代表大会制•当代中国地方政府的宪法结构的具体运行有差异•当代中国地方政府的宪法结构运行存在一些共同的问题一、宪法结构•1.结构的转换•1949年的《共同纲领》是中国共产党与其他政治势力之间基于当时现状的一种暂时的政治妥协，所以被认为是“临时宪法”，但其实缺乏宪法的一般特征，更重要的是其所确立的政治结构是名副其实的“多党联合政府”•新中国筹建之初，成立了“新政协”，制订了作为多党合作制基础的《共同纲领》。在许多“民主人士”中，在那些对共产党和社会主义还不了解的人们当中，《共同纲领》有如一颗定心丸，实际上起到了某种类似宪法的作用。而“新政协”作为一种多党派政治协商的平台，更是受到民主人士的欢迎。一、宪法结构•与其他党派组成民主联合政府，是中共在20世纪40年代开始逐渐明确的一项政策性思路。•但在建国前夕，随着组成联合政府的问题开始提上议事日程之后，中共领导人就明显地对这种合作的前景感到有些不安。党的领导人一再告诫全党要警惕资产阶级的糖衣炮弹.一、宪法结构•但是，面对当时的客观情势，中共还是作出了理性的选择。•因为一方面中共基本上是由农民组成，城市里的共产党组织很薄弱，中共也缺乏有效管理城市的经验;另一方面在经济上,私营工业的产值也占到全国工业总产值的60%以上，私营商业产值占到全国批发总额中的76%和零售总额的85%。一、宪法结构•建国之始，新中国选择的确实是一种有别于苏联的、具有中国特色的精英协商的政治体制。这种体制不仅有“政协”这种议政平台，而且还有各类精英直接参政的各级政府，吸引了很大一部份具有管理经验和专业知识的人才集聚到共产党周围，非常有效地为共产党治理一个庞大的国家提供了知识甚至政策性建议，符合当时中共治国的需要。一、宪法结构•勿庸讳言，中共是一个以农民为主体的党，缺乏统治经验，也缺乏各种专业人才，在面对国家治理和建设事业难局的初创时刻，团结精英共同治国的谋略至关重要。虽然在制宪之前的中国政府其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中民主人士的比例确实相当高：全国政协5个副主席中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中民主人士占3人；中央人民政府委员56人中民主人士达28人；政务院副总理4人里民主人士占2人；在各部部长中民主人士居然占了20位，达三分之二，连最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央政府如此，地方各级政府也存在类似情况。一、宪法结构•应该说，在制宪之前，这种“政治协商”体制还确实不是“共产党请客吃饭”，民主人士的确程度不同地参与了国家管理，这种参与不仅有技术层面的，也有政策层面的。一、宪法结构•虽然随着共产党人的治理经验逐渐增加，最初表现的“谦虚谨慎”在逐渐减退，共产党与民主人士合作中的摩擦也日渐其多，而“镇反”、“三反”、“五反”和“知识分子改造”诸运动也给多党派合作蒙上了某种让民主人士担心的暧昧色彩，但至少在1952年10月中共中央向斯大林请示制宪问题时，中共与各民主党派和无党派民主人士之间还基本上处于“蜜月期”。不仅多数民主人士极力配合，尽量向共产党靠拢，即使在令他们颇为难堪的各种“运动”和“改造”中也保持了这种让共产党颇为放心的姿态；就连共产党自己对这种合作的局面也算基本满意。这里不仅有双方情感的融洽，更有现实的相互需要。一、宪法结构•既然如此，中共为何最终又听从了斯大林的建议，提前召开人大制宪呢？从刘少奇与斯大林会谈后写给毛泽东和中共中央的信中可以看出，斯大林对中共提出了三点意见。一、宪法结构•第一、建议中共通过选举和制宪解决自身合法性的问题：“如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出、其他党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。”一、宪法结构•第二、所谓泄密问题。斯大林认为中国现在是各党派的联合政府，而“其他党派的人很多是和英美有关系的”，所以，“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”。第三、通过选举实现向一党政府转换的问题。“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府时可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”一、宪法结构•这三点之中，第一点虽然听起来堂堂正正，似乎很有道理，但实际上只是一种说词。虽然苏共比中共多少熟悉一点“程序民主”，但实际上他们也从未认真看待这种民选程序的合法性，因为按照列宁主义理论，相信“暴力革命”的共产党人根本不在乎自己的政权是否要依赖于选举。斯大林当政的几十年间，无论是在仪式性的选举，还是在“党内民主”方面，做得都相当差，他也从不理会西方国家对苏维埃政权合法性的批评。一、宪法结构•斯大林此时却偏偏对中共大讲“合法性”之必要，除了显示苏共在见识和理论上较中共更具优势之外，恐怕更多的只是以此作为一种说服中共的借口。实际上刚刚夺得政权的中共根本就不担心自己的“合法性”，革命的胜利已经给中国注入了前所未有的活力，带来了朝气蓬勃的新气象，在新中国建国的那些年里中共的威望达到了顶峰，那时即使完全采用西方式的民主选举方式产生议会和政府，也必然是共产党获得压倒性优势。一、宪法结构•真正打动了毛泽东、让中共痛快地改弦更张仓促制宪的，还是斯大林所谈的最后一点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选举，将还稍微有点“民主协商”味道的联合政府改换成一党政府；而变成一党政府之后再“给其他党派以恩惠”。如此既可将民主人士从权力结构中基本排除，把他们变成了完全意义上的“点缀”，却又令他们必须对共产党感恩戴德。一、宪法结构•这样的巧妙安排出于苏共操纵建立二战后东欧各国共产党政府的经验。斯大林为中国设计的这种体制转换，多少有点搔到了中共的痒处。对中共而言，建国初期之所以建构有点类似于联合政府的精英协商体制，虽不能说全属权宜之计，但决非长久属意的制度安排；然而，如何从联合政府转向一党政权，则尚待筹谋，一时无计。如今既有斯大林的耳提面命，中共自然乐从，于是便按照斯大林提出的时间表着手筹备“选举”和制宪。一、宪法结构•1954年9月召开的第一届全国人代会完成了政治体制的转换。虽然依然保留政协，但它已由此前的代行“国会”变成了咨议机构，而全国人大常委会则由宪法规定为议行合一的最高权力机关。实际上它与政协一样，政治仪式的作用要更大一些，也可以使民主人士的安置有了更大的空间。一、宪法结构•与此同时，原来民主人士占主要成份的政务委员会取消了，原来拥有大量民主人士的中央人民政府委员会也取消了（这个委员会曾担负讨论国家政策和重大行政举措的职责，所以非同小可）；取而代之的是最高国务会议，参加者有严格的限制，由国家主席、副主席、人大常委会委员长、国务院总理、副总理组成，也就是说，民主人士基本上被从最高国务会议中排除出去了；一、宪法结构•原来的政务院变成了国务院，权力有所扩张，不过副总理中却连一个民主人士也没有了，政府各部长中民主人士也大幅度减少（在36个部委的正职负责人中仅占12席），这些尚保有部长位置的民主人士在此后的几年内逐渐地退了下来。此前在中央人民政府委员会讨论的政务都移到了最高国务会议，原先中央人民政府委员会开会时政协委员得列席参加，大家七嘴八舌发言讨论的情形从此再也不可能重现了。从这个意义上说，第一届全国人民代表大会在新中国政治演进和制度变迁中起了非常关键的转折作用，通过制宪仪式，中国完成了体制的转换，确认了转换的合法性。一、宪法结构•2.发展•在许多地方,人民代表大会制度在实际运行中也发生了一些引人注目的变化,改革有尤其明显:•人民代表大会自身的自主性增长：人大代表的角色意识、退居二线官员的权位意识、外界对人大的期待•人大与党之间的张力：人民的意志与党的意志关系的处理•人大组织体制的完善：立法与监督的强化一、宪法结构•3.人民代表大会制的基本含义:•（１）人民选举产生各级人大;•（２）各级人大选举产生一府两院.一、宪法结构•4.几个关键问题：•（１）组织原则：议行合一•（２）内部关系：人大与其他国家机关之间是协作•（３）外部关系：人大监督党与党领导人大？人大代表是代议士？人大的活动是一种政治仪式还是一种功能性活动？二、科层结构•现代行政组织建设的理论来源:马克斯韦伯的官僚制理论(合理分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合法合理的人事行政制度•当代中国的地方政府既表现出前官僚制阶段的特征，又存在后官僚制时代的问题二、科层结构•为什么官僚、官僚制这些本来中心的词汇在中文语境下往往具有贬义含义？•马克思主义经典作家的理论是反科层制的•毛泽东早年的生活经历也是反科层制的二、科层结构•科层制的实践：•(1)行政首长负责制、分层分口管理、各职能部门各司其职•(2)行政首长主管全局→副行政首长分管系统→部门首长负责部门,部门首长主管→部门副首长分管→次级官员负责业务•(3)事权多元:一个部门负责人在处理一项行政事务上,至少要得到行政体系内两位上司（行政首长和分管行政首长）的一致支持，而且在行政体系之外还有同级党委分管副书记或党委各部门的负责人•（4）权责分离和推卸责任•（5）各职能部门也是一种分层分口管理模式•（6）规模扩张与权力扩大•（7）各职能部门对行政资源的争夺与冲突•（8）权力扩张：局中设局•（9）晋升：正式制度与非正式制度•（10）完成行政目标：统计数字二、科层结构•碎片化的科层结构：•不完整的行政首长负责制•部门利益至上二、科层结构•更类似于帝制时代的科层结构：•权力边界的模糊•行为的随意性•缺乏合法性二、科层结构•当代中国政府的科层制问题：•(1)总体结构还存在一些前科层制阶段的问题,如总体上政府职能范围与边界的模糊性、纵向政府间的职责同构性、规则意识弱而潜规则意识浓厚等•(2)出现了一些后科层制阶段的问题,如政府总体规模太大、机构臃肿、效率低下•(3)缺乏法理型合法性的制度基础三、党的领导•1.基本结构•地方政府管理二元化•地方权力集中在党•党组织与地方政府组织高度合一•党的领导遭遇挑战三、党的领导•2党的一元化领导：•（１）党委制和党组制•（２）党委领导下的行政首长负责制•（３）党管干部的制度•（４）分口领导方式和双重领导方式•（５）有关案件的党内审批制度三、党的领导•3在地方政权结构中，党组织与政府机构对应存在，政府在党的领导下处理各种国家事务，除了党和国家的权力，并不存在其他真正的权力。在这样的权力结构中，再把党的权力以组织的形式楔入到行政机构，无论从权力关系还是从控制力度而言，都没有太多的意义，实际上只是一种机构重复设置行为。再者，与强化党的领导也没有太多关系，党委强有力的政治领导以及一系列的行政干预已经完全可以保证它对政府的控制与支配地位。三、党的领导•4关于现行党政关系的形成原因：•（１）社会主义国家国家制度建设的历史逻辑•（２）不成熟的国家制度与现代化发展对政府领导能力要求之间的矛盾•（３）国家政权生存环境的紧张•（４）政治传统的作用和影响三、党的领导•5党的领导遭遇挑战：外部环境的变化（１）改革开放后的市场化改变了“政治上层建筑”赖以支撑的社会基础，竞争的逻辑深入人心，个人自由的扩展、社会结构的变化、利益多元化等逐渐出现。（２）国家与社会的分离。（３）公共领域的发生。在国家与社会之间，社会团体与传媒的影响逐渐扩大。（４）宪政主义的提出。总之，市场经济的发展、公民社会的逐渐成长及其相对独立于国家对以进入国家并控制国家为己任的政党来说是一个深刻的挑战，必然要求政党恢复自身的本来面目，去国家化，改变党政不分等。三、党的领导•6党的领导遭遇挑战：体制的问题•（１）党的领导涉及到：党的领导方式和执政方式、党的领导体制、党的组织体制。而党的领导体制是核心，就