以案解析《土地复垦条例实施办法》-国土资源部2013.6

以案解析《土地复垦条例实施办法》以案解析《土地复垦条例实施办法》国土资源部2013.6首先，了解什么是土地复垦?土地复垦根据《土地复垦条例》（国务院令第592号，2011年3月5日）第二条规定：生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。夷陵坡耕地复垦梯田（三峡工程料场）弃渣场复垦采煤沉陷地复垦采煤沉陷地复垦露天煤矿损毁土地露天采场排土场损毁土地触目惊心井工煤矿损毁土地黄土高原区山西忻州黄土高原煤矿区陕西彬长矿区黄土高原煤矿区塌陷区地裂缝塌陷区滑坡损毁土地触目惊心井工煤矿损毁土地高潜水位平原区安徽淮南塌陷区村庄安徽淮南塌陷区耕地安徽淮北塌陷区林地山东邹城塌陷区草地损毁土地触目惊心井工煤矿损毁土地草原区鄂尔多斯煤矿区地形鄂尔多斯煤矿区耕地鄂尔多斯塌陷区地裂缝损毁土地触目惊心井工煤矿损毁土地岩溶石山区岩溶山石区地形地貌（陡峭山壁）岩溶山石区地形地貌（开阔缓坡地）岩溶山石区土地破坏后出现的山体裂缝损毁土地触目惊心井工煤矿损毁土地矸石山安徽淮北矸石山山西阳泉矸石山损毁土地触目惊心金属矿损毁土地尾矿库压占土地废石堆场排土场塌陷坑损毁土地触目惊心石油天然气损毁土地井场道路管线管线高速公路临时用地压占农田水利设施建设挖损土地损毁土地触目惊心根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。黑镜头据不完全统计，截止2009年，我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地1.3亿多亩。其中，生产建设活动损毁1亿多亩，自然灾害损毁2000多万亩；已复垦面积为3000多万亩，但还有1亿多亩尚未得到复垦。同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中60%是耕地或其他农用地。红镜头再次，回顾土地复垦“条例”及“实施办法”的历史……•1988年，国务院第12次常务会议通过《土地复垦规定》审议，1989年1月1日施行•2011年2月22日，国务院第145次常务会议通过《土地复垦条例》审议，2011年3月5日，国务院总理温家宝签署了中华人民共和国国务院令第592号，《土地复垦条例》正式颁布施行。•2012年12月11日，国土资源部第4次部务会议审议通过《土地复垦条例实施办法》，自2013年3月1日起施行方案如何编报？责任主体有哪些？方案由谁审查？费用如何预存和使用？历史遗留损毁土地如何界定和复垦？验收有何具体要求？涉及哪些法律责任？激励措施有哪些？监管职责如何划分？土地复垦十问计划如何编制、实施？第一问：土地复垦方案如何编报？案例欣赏：杨山冲尾矿库土地复垦治理工程案例说明某县矿产资源丰富，国内一大型采矿企业两家分公司甲和乙均在该县进行开采。2012年4月，甲公司单独通过招拍挂新取得了该县一矿产资源的采矿权，拟向国土资源部申请办理采矿权登记手续；而甲、乙两企业联合取得的采矿权尚未编报土地复垦方案，且都在继续从事采矿活动并造成土地损毁，上述甲乙两企业损毁土地复垦方案如何编报？编报土地复垦方案是落实土地复垦义务人复垦责任的基础和前提，也是实现土地复垦行为计划管理的重要抓手。一是哪些生产建设活动损毁土地需要编报复垦方案；二是由谁编报；三是什么时候编报；四是依据什么编报；五是编报形式和内容是什么。一是哪些生产建设活动损毁土地需要编报复垦方案？对此，《条例》第十条明确规定有四类生产建设活动需要编报土地复垦方案：露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；地下采矿等造成地表塌陷的土地；堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。《实施办法》第六条也予以重申。二是由谁编报？《条例》第十一条规定，土地复垦方案由土地复垦义务人负责编制，即生产建设单位或个人负责编制；《实施办法》第六条也有类似规定，明确由土地复垦义务人组织编制土地复垦方案。但需要指出的，由土地复垦义务人编制土地复垦方案并不是意味着一定由土地复垦义务人亲自编制。实践中，由于土地复垦方案的专业性和技术性较强，土地复垦义务人可以委托有资质的中介机构负责编制土地复垦方案，也可以自行编制。三是什么时候编报？土地复垦方案的编报存在三种情形：第一是新办理建设用地申请或者采矿权申请的；第二是已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，继续从事生产建设活动的。第三是生产建设项目发生重大调整的。对于第一种情形，根据《实施办法》第六条的规定，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，组织编制土地复垦方案，随有关报批材料报送有关国土资源主管部门审查。对于第二种情形，根据《实施办法》第七条的规定，《条例》施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，条例施行后土地复垦义务人应当在本办法实施之日起一年内完成土地复垦方案的补充编制工作，报有关国土资源主管部门审查。《实施办法》在《条例》基础上进一步明确了补报的时限，要求1年内完成。对于第三种情形，根据《实施办法》第十三条的规定，土地复垦义务人因生产建设项目的用地位置、规模等发生变化，或者采矿项目发生扩大变更矿区范围等重大内容变化的，应当在三个月内对原土地复垦方案进行修改，报原审查的国土资源主管部门审查。四是依据什么编报？《条例》第六条、第十一条规定，编制土地复垦方案等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规程编制土地复垦方案。在此基础上，《实施办法》第六条进一步明确，土地复垦义务人应当依据国土资源部《土地复垦方案编制规程》编制土地复垦方案。《土地复垦方案编制规程》包括通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、建设项目、铀矿等共7个部分，规定了方案编制内容和格式的一般性要求，并按不同矿种、不同开采方式和不同活动类型土地复垦工作特点，明确了土地复垦方案编制的7项行业标准。五是编报形式和内容？《条例》第十一、第十二条依法明确了土地复垦义务人需要编报土地复垦方案以及土地复垦方案8方面的内容，对土地复垦方案的具体形式未作要求。对此，《实施办法》进一步细化，明确了土地复垦方案的两种形式及适用范围。《实施办法》第八条规定，土地复垦方案分为土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表。依法由省级以上人民政府审批建设用地的建设项目，以及由省级以上国土资源主管部门审批登记的采矿项目，应当编制土地复垦方案报告书。其他项目可以编制土地复垦方案报告表。综上，前述案例中，甲刚取得的矿产资源采矿权，应当及时编制土地复垦方案，在采矿权登记申请手续时，随报批材料一同报送土地复垦方案。甲和乙已经领取的采矿许可证，还继续从事生产建设活动造成土地损毁的，甲和乙应当在2014年3月1日前（《实施办法》实施之日起一年内）完成土地复垦方案的补充编制工作。第二问：土地复垦计划如何编制、实施？案例欣赏：江铜集团德兴铜矿水龙山酸性废石场边坡治理工程某采矿企业欲开发一大型矿产资源项目，该项目跨越某市三个县级行政区。2012年12月，该企业编制了矿产资源开采项目土地复垦报告书，按照法律规定，该方案应报某国土资源主管部门审查。审查发现，土地复垦计划编制部分不符合《实施办法》及有关技术规程规定，要求企业进行补正，并于计划实施当年报告土地复垦年度情况。那么，土地复垦计划到底该如何编制？年度报告应如何执行？案例说明制定土地复垦计划旨在实现“边开发、边复垦”，避免“实施无步骤、监管无抓手”。《条例》规定了土地复垦计划制度，《实施办法》对该制度提出了更为明确的要求。第一步土地复垦计划应当结合生产建设与土地损毁时序安排。对于生产建设周期长、需要分阶段实施土地复垦的生产建设项目，土地复垦方案应当包含阶段土地复垦计划和年度实施计划。第二步跨县项目应当附具土地复垦实施方案。应当在土地复垦方案中附具以县（市、区）为单位的土地复垦实施方案，明确土地复垦的目标、任务、位置、主要措施、投资概算、工程规划设计等。第三步土地复垦计划是项目验收的依据。县级以上国土资源主管部门应当依据土地复垦方案、阶段土地复垦计划对土地复垦项目验收，同时在门户网站上及时向社会公开本行政区域内的土地复垦项目安排计划、土地复垦工程验收结果等重大事项。土地复垦情况年度报告制度是监督土地复垦计划实施的重要抓手《实施办法》对土地复垦情况年度报告制度作出了更为细致的规定：一是细化了土地复垦年度报告的主体。土地复垦义务人应当于每年12月31日前向所在地县级国土资源主管部门报告当年的土地复垦情况。二是进一步明确了土地复垦年度报告的内容。主要是年度土地损毁情况、年度土地复垦费用预存、年度土地复垦实施情况等。三是强调了土地复垦年度报告情况的信息公开与汇交。县级国土资源主管部门可以根据情况将土地复垦义务履行情况年度报告在门户网站上公开；可以通过国土资源信息网络按年度将本行政区域内的土地损毁情况、土地复垦工作开展情况等逐级上报。第三问：土地复垦责任主体有哪些？案例欣赏：广西平果铝土矿赤泥堆场边坡治理工程案例说明某市计划开展历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地调查与复垦工作，个别区县国土资源局认为，损毁土地应当按照“谁损毁、谁复垦”的原则，由造成损毁的生产建设单位或者个人进行复垦，县级以上人民政府和国土资源主管部门的主要职责是对当地土地损毁和复垦情况进行监管，而不是承担具体的土地复垦任务。应如何界定县级以上人民政府和土地复垦义务人的复垦义务？国土资源主管部门应当如何依法履行土地复垦监管职责？•对因生产建设活动损毁的土地，按照“尽量不欠新账，逐步偿还老账”的指导思想，《实施办法》进一步细化了国土资源主管部门的监管职责，严格要求土地复垦义务人履行义务。•对已认定为历史损毁和自然灾害损毁的土地，根据《土地复垦条例》第三条规定，由县级以上人民政府负责组织复垦。国土资源主管部门从土地复垦方案编制与审查、复垦资金落实、竣工验收等方面加强监管，督促土地复垦义务人及时复垦损毁土地，并从监管措施、信息系统、政务公开、绩效评价、档案管理等方面建立起一整套管理制度，增加了可操作性。根据《实施办法》的有关规定，县级以上国土资源主管部门应当建立土地复垦信息管理系统，利用国土资源综合监管平台，对土地复垦情况进行动态监测，及时收集、汇总、分析和发布本行政区域土地损毁、土地复垦等数据信息。县级国土资源主管部门应当及时对经审查通过的土地复垦方案和依据土地复垦方案进行的土地复垦规划设计一并进行备案，并采取年度检查、专项核查、例行稽查、在线监管等形式，对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查，及时向社会公开土地复垦有关政策、技术标准、复垦规划、计划、土地复垦方案审查结果、复垦工程验收等重大事项；及时向上级国土资源主管部门上报本行政区域土地损毁和复垦工作开展情况，加强土地复垦档案管理等。第四问：土地复垦方案由谁审查？案例欣赏：浙江省舟山市富翅废弃采石场边坡治理工程案例说明某企业拟申请采矿权，依据国家关于采矿权许可审批管理的有关规定，该企业应向省级国土资源主管部门提出采矿权申请，并在报送有关申请材料时一并报送土地复垦方案。土地复垦方案应由哪级国土资源主管部门审查？国家对审查的程序和内容有何规定？省级国土资源主管部门受理土地复垦方案申请后，首先应当组织专家进行论证，专家论证通过后，由省级国土资源主管进行最终审查，并对通过审查的土地复垦方案，向土地复垦义务人出具土地复垦方案审查意见书；对未通过审查的，书面告知复垦义务人进行补正，逾期不补正的，不予办理采矿审批相关手续。土地复垦方案满足如右条件的方能通过审查：损毁土地的分析预测科学土地利用现状明确土地复垦目标、任务和利用方向合理，措施可行土地复垦费用测算合理，预存与使用计划清晰并符合本办法规定要求土地复垦方案已经征求意见并采纳合理建议。土地复垦计划安排科学、保障措施可行《实施办法》规定：土地复垦义务人因生产建设项目的用地位置、规模等发生变化，或者采矿项目发生扩大变更矿区范围等重大内容变化的，应当在三个月内对原土地复垦方案进行修改，报原审查的国土资源主管部门审查。为保证土地复垦方案审查的公平性和公正性，《实施办法》第十