基于博弈论视角分析我国经济适用房政策执行失败的过程

基于博弈论视角分析我国经济适用房政策执行失败的过程摘要:为低收入者提供基本住房保障是政府的基本职责，经济适用房是实现该职责的一个制度体现。但是中国的经济适用房制度并没有实现其设计目标。本文从政府、开发商、购买者三方博弈的角度，分析我国经济适用房政策执行失败的过程，认为其失败的原因在于供给方补贴方式的弊端、政策监督不完善以及审查制度不健全等。关键词:博弈论；经济适用房政策；执行1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，实施住房分配货币化的改革方案，提出建立以经济适用房为主的多层次住房供应体系。经济适用房是“政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。政府为经济适用房建设提供补贴，即采取行政划拨方式提供建设用地，免征土地出让金，并且减半征收行政事业性收费，通过降低开发成本的方式间接降低经济适用房价格，实现补贴。政府同时对经济适用房价格进行管制，基准价格由开发成本、税金和利润三部分构成。其中，利润严格限定为部分开发成本之和的3%。由此，经济适用房补贴是补贴开发商的间接补贴方式，经济适用房是独立于商品住房市场之外的、政府供给的保障性住房。经济适用房的初衷是好的，但是该制度并没有实现其设计目的。首先，有相当一部分城市的经济适用房建设已连续几年处于空白状态，即使有经济适用房在建项目的城市，其每年的建设比例也非常低，不足10%，多数在5%至6%左右徘徊；其次，大部分经济适用房的建筑标准严重超标，面积过大，150平米的房屋也屡见不鲜；再次，制度实施过程中出现了较普遍的寻租问题。一些不符合标准的高收入者竟能买到经济适用房，而大量真正需要政府优惠住房政策提供帮助的中低收入者却难以买到；最后，也是最重要的，经济适用房政策的三个主要参与主体都不支持该政策:地方政府因为不能获取土地出让金收入而抱怨，开发商因为利润限制而积极性不大，购房者因为购买需求得不到满足(建设量小、买中的概率也小)而对政策失去信心。那么，经济适用房制度失败的原因是什么呢？本文运用博弈方法分析政府、开发商和购房者在经济适用房制度约束下的博弈均衡。一、博弈分析的基本前提1、博弈的参与者博弈的参与者，又称局中人，是指参与博弈的直接当事人。在经济适用房政策执行的过程中，最主要的三个博弈主体分别是地方政府、开发商、购房者。2、博弈策略集合策略集合，又称行为集合,是指政策执行主体可能采取的全部策略集合。它规定了每个政策执行主体在进行政策执行时可以选择的方法、方式。每个策略集合至少应该说有两种不同的策略。在经济适用房政策执行主体中，对于地方政府而言，虽然法律或文件上对政策执行的方式、方法都有明文规定，但是地方政府在被动执行的具体过程中，由于涉及到复杂的利益纠纷，总是会有无限扩大自由裁量权，按自己潜规则办事的欲望；对于房地产商而言，它可以选择参与或不参与竞标修建经济适用房，而在修建经济适用房过程中，也可以选择变相或不变相开发和销售；对于购房者而言，有买或不买两种策略。3、博弈的信息这包括政策执行过程信息和政策执行后获益信息。在经济适用房政策执行的博弈中，地方政府、开放商和购房者三者的信息渠道来源不同，地方政府主要是由中央政府通过发文的形式直接告知，开放商通过地方政府公开招标的方式获知信息或者某种政治关系渠道获得，购房者获知的信息主要来源于市场公开信息，因此，三者是不完全对称信息的博弈主体。4、博弈的次序按照博弈的要求，只有博弈方同时在博弈时做出选择，才能保证公平合理。但在经济适用房政策的执行博弈中，各主体的博弈次序总是有先后之分的。地方政府最先获知信息，其选择建与不建对其他两主体的博弈起着决定性作用。若地方政府不建，那么博弈到此结束；若地方政府选择修建，那么房地产商才开始博弈；只有房地产商修建了经济适用房，购房者才有选择的机会。5、博弈方的得益当各博弈主体说采取的策略确定以后，他们各自就会得到相应的收益。博弈论中称为“支付”。不同的策略组合可能得到不同的收益。地方政府做出建与不建的决定。建设经济适用房，地方政府将失去一份很大的财政收入；不建，地方政府也要付出成本。房地产商选择竞标，竞标成功后的二次博弈是变相还是不变相开发和销售，其目的是获得远高于法定3%的利润。而对于符合政策标准的购房者而言，不买其收益为零，购买的收益取决于经济适用房的价格和购买到的概率。二、经济适用房政策博弈的过程根据上文的分析,经济适用房政策执行主体的博弈次序是由地方政府开始，然后由房地产开放商决定是否参与竞标，接着如果开发商竞标获胜，那么开发商进行二次博弈——是否变相开发和销售，最后是购房者选择是否购买。博弈第一阶段由地方政府做出建与不建的决定。建设经济适用房，地方政府将失去一份很大的财政收入——土地出让金及减半征收的开发建设中的行政事业性收费，而出让金如今已成为地方政府税费收入的主要来源之一；不建，地方政府也要付出成本，即不落实中央政策的“政治成本”。建与不建取决于地方政府对二者的衡量。如果不建,那么在第二阶段，房地产开发商只能选择建设商品房，博弈结束；如果地方政府决定建经济适用房，开发商在第二阶段就选择竞标与不竞标。假设市场上只有两家开发商，并且任何一家都只会选择单独承建经济适用房项目，这样，这两家开发商就可以代表现实中承建了经济适用房项目和未承建的两类开发商，并假设两家开发商必有一家中标承建。所以，如果此开发商不竞标经济适用房项目，那么必然由另一开发商取得，博弈结束；如果选择竞标，未中标情况与不竞标相同，所以只考虑中标的情况。然后，开发商考虑是否将经济适用房“变相”开发和销售。所谓“变相”，一是指在建筑规格上进行一定超标，如扩大房屋面积，这样价格就能有所提高；二是开发商虚报成本，扩大成本基数，由此按成本的3%定价时就能再次提高价格。总之变相的目的是使开发商获得远高于法定3%的利润。博弈的第三阶段，由符合政策标准的购房者决定是否购买经济适用房。在这一阶段存在着不对称信息因素：即购房者决定买或不买时并不知道开发商上一阶段的选择，即开发商是否对经济适用房进行了“变相”。不买，购房者的收益为零；买，购房者的收益取决于经济适用房的价格(是真实价格还是变相后提高了的价格)和购买到的概率(未变相时买到的概率较大)，而价格和概率的不同都取决于上一阶段开发商是否将经济适用房变相的选择。经济适用房政策执行的博弈过程如下图所示：如上图所示,在博弈的第三阶段,虽然购房者不知道开发商是否在经济适用房的开发和销售过程中进行了变相,但是理性的购房者不会做出不买的决定。因为不论开发商是否变相,购买者的收益虽有不同,但不买的收益都是零,所以购房者必然选择购买经济适用房。博弈第二阶段的第二步，即开发商在选择了竞标建设经济适用房后，必然会将其变相开发和销售。因为变相开发、销售能给开发商带来更高的利润率，同时由于信息不对称，政府和公众根本无法得知开发商的真实成本，加之制度缺陷造成的监管不严，开发商不会为隐藏信息受到惩罚。虽然变相行为会挤出一定的商品房需求并带来一定成本，但由于变相能带来高额利润，即使自己不变相，其他开发商也会变相。并且所有开发商均面对同一个需求市场，所以不论自己是否变相，都将承担其他开发商变相而造成的挤出(因为商品房市场是统一的)。在这种情况下，所有开发商最终都会选择变相开发和销售经济适用房。博弈第二阶段的第一步，开发商是否选择竞标经济适用房项目，这取决于图中结果⑥和结果②两种选择下得益大小的比较，用结果⑥中开发商的得益减去结果②中的得益，如果结果大于零，则开发商会选择参与经济适用房项目，若小于零，则相反。事实表明，该结果总是大于零的。因此，只要地方政府决定建设经济适用房，最终结果必然是，竞标获得开发权的开发商会将经济适用房变相开发和销售，而购房者即使知道自己的利益可能因此被侵害也会选择努力去购买经济适用房，即博弈的均衡解有落向结果⑥的强烈趋势。当然，最终结果首先还取决于地方政府第一步的决策。博弈第一阶段，地方政府的选择。建设经济适用房需要地方政府支付“财政成本”(包括土地出让金、行政事业性收费、因高收入者进入而未能买到经济适用房的合标家庭的补贴)；如果不建则要付出“政治成本”。最终，建与不建经济适用房，取决于政府对“政治成本”与“财政成本”的对比。这一选择的答案需要从现实中寻找。目前来看，建设经济适用房的城市还是占多数。那些没有建设经济适用房的城市大部分是有特殊原因，如大中型国有企业数量较多，内部集资、合作建房普遍，或者该城市商品房价格相对当地居民收入并不高，且供给结构较合理等等，这些因素使得经济适用房在当地不是那么急需和必要。多数城市选择建设经济适用房，说明地方政府首先还是更看重政治上的得失，但同时理性的地方政府在避免了政治风险之后，会尽量挽回财政上的损失，尽量压低经济适用房的建设量就是最为明显的体现。也就是说，地方政府在面对与自身利益有冲突的中央政策要求时，一般会选择尽量按照中央政策执行，但是执行的好坏和数量多少则完全取决于地方利益。所以政府基本上会选择建设经济适用房。综上，博弈最终在结果⑥上形成均衡，即由地方政府首先决定建设(少量的)经济适用房，然后在其默许下开发商对经济适用房进行变相开发和销售，最后，作为弱势群体的购房者只能选择努力竞争购买经济适用房，这样一个结果是该博弈的最优均衡解。但是该均衡解对各当事主体而言都不是利益最大化的最优选择，只是在经济适用房的制度约束下能够获得的“最优”结果。三、结论及建议在经济适用房制度的约束下，地方政府、开发商和购房者都对“最优选择”不满意，导致了经济适用房政策不会得到地方政府的有效执行，开发商尽力变相开发和销售经济适用房，购房者则只有失望和忍受福利损失，经济适用房政策陷入失败困境。失败的原因在于经济适用房政策所采取的供给方补贴方式、政策监督不完善以及经济适用房购买对象审查制度不健全。因此改革的思路是：1、改变供给方补贴的方式，建立以需求方补贴方式为核心特征的住房保障制度。经济适用房政策要求无偿划拨土地、减免费税，这实为供给方补贴方式。这种方式存在很大的弊端，其一，地方政府不能获得土地出让金，影响地方财政收入，因此地方政府不情愿实施经济适用房政策；其二，这种补贴方式并没有使中低收入购房者直接获益，中低收入者还要再通过开发企业这一中间环节才能享受政策福利，这不利于政策的实施，也无益于民众对政策信心的树立。此外，3%的利润限制与商品房的利润水平相差甚远，难以调动开发商的积极性。这也就是为什么现实中从事经济房建设的房地产开发商变相开发和销售的原因所在。供给方补贴方式和利润限制人为地将市场分割为商品房市场和经济适用房市场，在利润微薄的前提下，不可能实现资源从商品房市场到经济房市场的自主转移。因此，必须彻底改变经济适用房的补贴方式,变供给方补贴为需求方补贴，即直接补贴中低收入购房者。这样一来，地方政府不会损失出让土地的财政收入，开发企业不再受3%的利润限制，市场归于统一，而中低收入购房者也将直接受益。发放住房补贴券是解决方法之一，政府将补贴券发放给购房者（而非补贴开发商)使其达到购买力要求，然后由受补贴者直接到商品房市场购买合乎规定的商品住房来获得住房保障。同时还可以进一步调整补贴对象范围，将中等收入者排除在补贴范围之外，减少对低收入者的挤出效应，这样有效实现了保障性住房与商品房市场的统一。2、加大政策监督力度政策没有监督，政策执行中就容易产生腐败、不公平和效率损失现象。因此，必须加大政策监督力度。第一，推行政务公开，保证经济适用房政策执行的公平性、公开性、透明性，让民众对经济适用房的进展情况一目了然。政府需要加大对购买资格的审查力度，建立严格的量化操作标准，按需求原则进行排序，规定可购买经济适用房的条件和面积，向社会公示结果。民众可以通过反馈机制和反馈机构，把经济适用房市场出现的问题及时反馈给政府，使政府能及时了解工作中存在的问题，并及时解决问题。第二，加强对主管部门执行中的督查和监督，预防或纠正经济适用房政策执行中的“过度偏离”，做到违规必究，有错必纠。第三，加强对房地产开发商的监督，保证开发商建造出来的经济适