消费争议调解与其他调解在组织法上之比较

消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較／69消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較黃明陽*弁言壹、行政調解組織定位之比較一、行政機關判斷標準之探討二、行政調解組織定位之比較三、行政調解組織型態之比較貳、行政調解組織成員之比較一、調解委員在組織上（人數、資格、類別）之比較二、調解委員在任用上（任期、聘任、解聘）之比較三、行政調解組織主席及幕僚單位之比較四、行政調解組織主管機關之比較參、結語一、行政調解組織比較表二、行政調解組織法制化之必要性三、行政調解組織應力求專業化四、行政調解組織應確保委員之獨立性及專業性弁言行政法可分為行政組織法及行政作用法兩大類，前者係規範行政機關內部運作，後者則規範行政機關對外行為為主，分別產生組織法關係及作用法關係1，由於徒法不足以自行，因此在公行政的運作施行方面，*作者為行政院消費者保護委員會副秘書長。1劉宗德著「台灣地區行政法律關係之適用法」，收錄於氏著「行政法基本原則」（頁95至頁126），1998年一版，學林文化事業有限公司出版，頁99。所謂組織法關係，泛指國家或地方公共團體等行政主體間之關係，或上級機關與下級機關及對等機關間此等行政機關之縱、橫關係。至於作用法關係，則指行政主體或行政機關，為達成其任務之行政目的，以一般人民為相對人，實施各種行政活動所生之法律關係。70／消費者保護研究（十二）必須結合龐大之人力及物力，建立各種「行政組織」，以完成其行政任務2，行政調解亦不能例外，亦應建立行政調解之組織，以辦理是項行政調解業務。由於我國有關行政調解制度有甚多不同類型3，筆者為期進一步說明行政調解組織之特色，擬分就行政調解制度中有關調解組織之定位、調解組織之成員等，與行政組織法有關的問題進行比較討論。壹、行政調解組織定位之比較所謂行政組織法，係以規定「行政機關」之地位、權限、編制及其構成分子為其主要內容之法規4，可見係以行政機關為其規範之主軸。行政機關為推動行政調解制度，原則上亦應特別設置行政調解之組織（俗稱行政調解機關），以專責辦理行政調解業務；惟因此種組織亦可以個案任務編組方式為之，俾保持其組織之彈性5，導致行政調解之組織型態不一。由於該等行政調解之組織既係由行政機關所設置，故該等組織在本質上亦應屬於行政組織之一種類型或內容，因此首先需要就其組織定位方面加以討論比較。一、行政機關判斷標準之探討依據三權分立有關國家公權力的分配理論，行政國家公權力的機關，主要有立法機關、司法機關及行政機關等三大類型。可見「機2陳敏著「行政法總論」，民國93年11月四版，三民書局總經銷，頁874。認為：公行政必須結合龐大之人力及物力，建立各種「行政組織」，以完成其行政任務。3有關我國行政調解制度的類型，請見拙著「消費爭議調解與其他調解在制度上之比較」，刊於消費者保護研究第十輯，頁1以下，民國93年12月，行政院消費者保護委員會編印。4林紀東著「行政法」，民國83年11月再修訂再版，三民書局發行，頁145。行政組織法者，規定行政機關之地位、權限、編制及其構成分子之法規也。5行政院研究發展考核委員會編著「行政機關介入私權爭議之研究」，民國89年8月初版，頁142及143。「行政機關介入私權爭議作業須知草案」第4條第1項及其立法理由，對此即有詳細之規定及說明。消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較／71關」係屬於一種上位概念，「行政機關」則為其下位概念，行政調解之組織，既係由行政機關所設置，故有必要探討該組織之定位，是否符合執行行政公權力的「行政機關」。經查目前對於「行政機關」一詞加以法律定義者，僅有「行政程序法」及「中央行政機關組織基準法」兩種法律，在個案討論時應同時加以注意。否則有關行政機關之範圍及類型，將因「行政機關」之定義不同，而有不同之結果，故而在探討行政調解組織定位之前，有先論述該兩種法律相關規定之必要，俾作為行政機關判斷標準之法律依據。㈠行政程序法民國88年2月3日公布之行政程序法，是我國針對「行政機關」一詞，唯一以法律予以明文定義之現行法；雖然行政程序法是以規制行政處分、行政契約、法規命令、行政規則、行政計畫、行政指導等行政作用之程序為主6，屬於行政作用之程序法，但因我國目前尚無行政組織通則規定，無法據為處理相關問題，因此，無論行政程序法有關行政機關的定義是否妥適，至少它是一個法律規定，有其一定之拘束力及公信力，筆者認為可以作為目前對「行政機關」解釋之最重要參考依據。依照行政程序法第2條所規定之「行政機關」，除了包括中央及地方行政機關之「一般行政機關」以外，尚包括「視為行政機關」在內，主要著重在應負行政責任之行政機關誰屬，而非行政機關之組織架構問題，此為其與中央行政機關組織基準法最大的不同所在。行政程序法針對行政機關規定之特點如下：1.行政程序法對行政機關之定義採廣義說7：依據行政程序法第2條規定，所謂行政機關包括「一般行政機關」及「視為行政機6吳庚著「行政法之理論與實用」（增訂七版），頁494。7法務部90年6月21日法90律字第018269號函。按行政程序法2條第2、3項規定：「略」故除本法或其他法律另有規定外，應適用本法之機關，係採廣義說與實質說，並不限於行政院暨其所屬各機關，其他具有單獨法定地位之組織，於從事公共事務、行使公權力時，亦屬本法之行政機關。72／消費者保護研究（十二）關」二種，前者屬於組織法上的行政機關，後者屬於作用法上的行政機關。本文所謂的行政機關，係以組織法上的行政機關為限，併此敍明。⑴一般行政機關：依據行政程序法第2條第2項「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨地位之組織」之規定，此之行政機關包括中央及地方之行政機關在內，也包括中央及地方之公立學校、公立醫院等行政主體（特殊公法人）在內（廣義的行政機關）。因其本身即為一種執行公權力之行政組織，故屬組織法上的行政機關。⑵視為行政機關：依據行政程序法第2條第3項「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關」之規定，擴大行政機關之範圍，除了前述行政機關外，並將受託行使公權力之個人或團體，在委託行使公權力之範圍內，亦視為行政機關（實質的行政機關）。因為此種個人或團體本身並非為行政組織，僅因受託執行公權力而被視為行政機關，故屬作用法上的行政機關。2.行政程序法有關行政機關之定義，可以作為行政機關之認定標準：依據行政程序法第2條第2項規定，行政機關係為「具有單獨地位之組織」，就法定事務能決定並對外表示國家或地方自治團體或其他行政主體意思之組織，以行使公權力，從事公共行政事務為其特性；其組織有單獨之法規為其依據，並有獨立之編制、預算及印信。因此，通說認為行政機關不論中央或地方層級，均須具有下列「單獨之組織法規」、「獨立之預算及編制」、「獨立之印信對外行文」等三個構成要件，缺一不可8。另8行政程序法第2條立法理由、吳庚著「行政法之理論與實用」（增訂七版）頁168、最高行政法院91年5月31日91年度字第462號裁定及法務部90年4月6日法90律字第009007號函，均持相同之見解。其中最高行政法院裁定：所稱行政機關，係指代表國、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織（行政程序法第2條第2項參照），在此所指之「單獨法定地位之組織」消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較／73外亦有學者9認為應予以彈性認定，雖有一定見地，惟究屬少數說，筆者基於行政機關須具有一定之權責，不宜彈性認定，仍贊同通說。⑴單獨之組織法規：依據「組織法定原則10」，應以法令定之，其中「中央機關」依據中央法規標準法規定應以「法律」定之，「地方機關」依據地方制度法規定應以「（組織準則、規程、自治條例等）法令」定之，否則即非合法之行政機關，此項要件關涉該行政組織之權義能力問題，因其具有把關之重要角色，故可稱其為行政機關之「根本要件」。因此，凡是不得以自己名義作成意思表示於外，又無單獨之法定地位11者，即非行政機關，而應屬內部單位12。⑵獨立之編制及預算：係屬行政機關能否順利運作之重要資者，係以具有經由中央或地方立法機關訂定該組織的法律、條例、通則或規程，即行政機關須具有「單獨之組織法規」、「獨立之編制和預算」以及依印信條例頒發之印信，並此敍明。9蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著「行政程序法實用」，2001年10月第二版，學林文化公司，頁11及12。如行政機關所為者係以意思表示為要素，對外發生法律效果的法律行為（例如行政處分、行政契約），則此時之行政機關須具有獨立之組織編制、預算、單獨之組織法規、並持有印信關防（此一判斷行政機關與內部單位之基準）；如若行政機關所為者係不對外直接發生法律效果之內部行為（例如行政規則），抑或不以意思表示為要素的事實行為（例如行政指導），則無強求其須具備如上要件之必要。而本法適用的程序類型既然包括訂定行政規則、實施行政指導、乃至處理陳情等內部或事實行為，則本法所稱之行政機關似無其概念範疇過分限縮之理。從而，本法第2條第2項之規定，應有重行檢討，並予適度放寬之必要。10李震山著「行政法導論」，2005年10月修訂六版一刷，三民書局發行，頁84以下。行政組織組織法定原則：行政機關之組織應以法令定之，稱為組織法定原則（又稱組織法律主義），從法律保留及法律明確性原則而言，乃屬必然之理，藉此行政機關之成立與運作，方得以接受民意監督，進而落實主權在民之理念。行政機關之組織法令，國家（中央）機關應以法律（包括憲法及法律）定之（中央法規標準法第5條第3款），地方機關則分別以省（市）法規或縣規章（自治規章）定之（省縣自治法第42條）。11行政程序法第2條第2項立法理由。12同註10，李震山前揭書，頁84以下。74／消費者保護研究（十二）源，一個行政機關如欠缺此項要件，即其內部意思之形成及業務之推動，必須假手他機關，事事必須仰人鼻息，無法獨立自主地決定其意思，故屬行政機關具否獨立運作能力之「內部要件」。⑶獨立之印信對外行文：行政機關具有依印信條例所頒發之印信，一般稱之為「關防」，並能以自己名義對外行文，此種資格類如行為能力，係屬一種具否獨立運作資格之「外部要件」。一個獨立之行政機關，必須具有法定印信及對外行文能力，亦即要以自己名義蓋用法定印信對外行文，才符合該行政機關對外表示意思之法定要件，如無法以自己名義對外行文，該行政組織應僅屬行政機關之內部組織而已；如無法擁有自己名義之法定印信對外行文，原則上並不能發生行政行為之強制效果，至多僅屬具有通知之效果，均非屬獨立之行政機關。因此，「獨立之印信對外行文」，事實上即為該行政組織具否行為能力之「外部要件」，如欠缺此項要件，事事必須假藉其主管行政機關名義，則為無行為能力之行政組織。㈡中央行政機關組織基準法民國93年6月23日公布之中央行政機關組織基準法（以下簡稱基準法），對於所有中央行政機關的組織予以基本規定，屬於組織法性質，有關中央行政機關組織方面的問題，均應優先適用基準法的規定。不過，依基準法第35條：「行政院應於本法公布後三個月內，檢討調整行政院組織法及行政院功能業務與組織調整暫行條例，函送立法院審議。（第1項）本法公布後，其他各機關之組織法律或其他相關法律，與本法規定不符者，由行政院限期修正，並於行政院組織法修正公布後一年內函送立法院審議。（第2項）」之規定，依據法律不溯及既往原則，該基準法不能適用於在此之前業已成立現有之中央行政機關，換句話說，現有行政院及其所屬中央機關，在未經依據基準法規定處理之前，不能援用基準法規定作為抗辯事由。消費爭議調解與其他調解在組織法上之比較／75基準法針對中央之「機關」一詞，業以法律予以明文定義，且基準法第5條第3項明定：「本法施行後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法規規定機關之組織。」屬於中央機關組織法令之特別規定，將來亦必須加以遵守。基準法針對機關規定之特點如下：1.基準法對機關定義採狹義說：基準法有關機關之定義，對其他法律之規定而言，屬於特別規定，在討論中央機關時，自應優先適用；不過，因基準法僅就「一般行政機關」規定，並不及於行政程序法所規定之「視為行政機關」，