第4章组织的理性模型

第4章组织的理性模型即使在威洛比、怀特、古利克和其他学者所处的公共行政最辉煌的时期,他们的理论也因社会科学研究中的几次重大突破而受到了削弱。首先,政治学和其他学科都正在致力于人类行为的科学研究,试图建立一种像自然科学一样具有逻辑性的理论体系。其次,基于对公共行政与私人行政共同特征的认识,出现了建立行政理论研究一般方法的运动。这两股发展趋势都不是来自公共行政内部,公共行政实际上对这两股趋势还多少有些抵触,但是,这两股发展趋势最后都对公共行政研究产生了巨大影响。最重要的是,这些新的发展趋势和观点确实有效地取代了陈旧的、政治化的公共组织概念。20世纪60年代末70年代初,当政治作为一个问题被再度提出的时候,对此的讨论竟然是在“新公共行政”的旗帜下展开的。4.1行为科学至那时,席卷政治学和大多数相关学科的第一个趋势是建立人类行为学。为了与当时盛行的科学主义合拍,许多政治学家认为他们早期对政府制度和政治运动的研究缺乏像物理学与化学那样真正的科学的严谨性(因而也缺乏学科的尊严)。为了改变这种状况,他们主张科学研究方法应该以逻辑实证主义的世界观为基础,这种研究方法假定,人类行为的规律性一一就像物理运动规律一样一一能够通过仔细而客观地研究其外显的行为来确定,科学理论可以合乎逻辑地从这种观察中产生。正如可以通过观察分子结构的运动来形成有关自然生活的科学理论一样,有人认为也可以通过观察人类的外显行为来形成有关社会生活的科学理论。不过,人类价值观念的作用成了一大问题。分子运动既没有价值观念也没有明确的行为意图,对被观察的实事也不会做出反应,而人类行为却不一样。换句话说,这种新的人类行为学面临着人类价值观念渗入到行为研究的可能性。对此的回答是应当将事实和价值作一合乎逻辑的区分。在这个观点看来,行政生活以及行政人员具备某些价值观念这一事实,仍然能够以不掺入个人价值判断的方式进行观察。这样就能保持研究过程的真实性(即客观性)。为了进一步保证研究的客观性,必须遵循一种具体的科学研究方式:首先,提出问题;其次,根据相关变量之间的关系提出假设;再次,通过制定、执行研究计划来检验这些假设的关系;最后,使研究成果成为整个学科领域理论体系的一部分。举个例子来说,如果要研究分权决策与工作满意度之间的关系,我们可以提出这样的关系假设,即更多的工人参与决策会带来更高的工作满足感。接下来就可以通过实地调查或可控的实验来验证这种假设的关系。不管怎样,科学研究必须经过严格的试验。这样,科学家才能够相信通过试验所获得的解释是正确的(其他任何解释都是不可信的)。这种研究方法是经验性的,即科学研究只能建立在对客观现实的观察的基础之上,而不是凭主观臆测。理想的经验性研究是,任何科学家在相同的条件下进行相同的试验会得出相同的结果,从而来证实研究以及研究方法本身的客观性。4.2行政学的一般方法第二个重要的发展趋势兴起于第二次世界大战后,它改变了公共行政理论的发展路径,并部分超越了第一种趋势。一些旨在寻找人类行为规律的科学家认为,这些规律性本身不依赖于其环境一一例如,权力运用的方式基本上是相同的,不管在家庭、工作场所还是国家。同样,组织研究者开始认为组织的行为都是一样的,不管在公共组织还是在私人组织。从某种程度上说,这种观点无论在过去还是在现在都是很有吸引力的。当然,基本的行政过程(如领导和权威、动机与决策)都是很相似的,不管你是通用汽车公司的执行官还是国务院的副国务卿。因此,这个时期的一本重要的教科书指出的这一点即在行政实践中,大小组织之间的差异通常远大于公共和私人组织之间的差异(Simon,Smithburg,andThompos,1950,p.8),就不会令人奇怪了。于是就出现了一种一般的行政或管理研究。这种研究根本上就是一个大杂始。它揉合了政治学、企业管理学、社会学、社会心理学和组织分析理论的不同分支学科各具特征的研究成果。从企业管理学中获取了对组织效率和决策的关注。从社会学中,借鉴了系统论和结构一功能研究方法。从社会心理学汲取了认知模式和行为科学方法。从而,形成了一般行政学派,创办了学术刊物如《行政学季刊_;他们与商学院的组织分析学家有更多的相同之处。来自不同大学的学者发现了他们对一般行政学的共同爱好。结果是,政治科学系的公共行政学者常常发现与自己系里研究比较政府、国际关系和政治理论的同事相比,这样,公共行政学家在采用了行为科学的观点之后,开始强调事实而不是价值,强调方法而不是目标。由于一般行政研究趋势的推动,行政学长期以来与政治价值研究的传统联系被割裂了。这些趋势既摒弃了早期公共行政中被称之为非科学的研究,同时也建立了一种新的替代（理性行政模型）。不管在哪种情况下,西蒙的影响力开始极大地表现出来了。尽管多年来,确立一种科学的方法来进行公共行政研究的兴趣日益浓厚,但是,一直到20世纪40年代末,人们才听到两声响亮的、要诉诸行动的呼唤。1946年,西蒙,一位刚从芝加哥大学获得政治学博士学位的毕业生,发表了一篇题为《行政谚语》的论文,强烈批评了以前的行政理论研究,并提出了以科学方法为基础的行政理论研究的若干要求。随后西蒙在1947年出版的《行政行为:行政组织中决策过程的研究》一书中将这篇论文作为一章收录其中。在这本书中(本书是他的博士论文),西蒙以当时经典的形式提出了理性的行政模型,这一模型对组织研究产生了巨大的影响。随后在1947年,罗伯特.A·达尔(RobertA.Dahl)完成了他在耶鲁大学的博士学位,并出版了专著《公共行政科学》。这本书从另一个角度对早期行政学研究展开了批评,而且也隐含了对西蒙的研究方法的批判,并很快形成了一场短暂的论战。这场论战预示了多年后关于公共组织的辩论。西蒙对早期行政学理论的批评西蒙对早期行政理论研究的批评相当尖锐。他将古利克、厄威克(L.Urwick)及其他学者所阐述的“行政原则”说成只不过是一些“俗语”,并且存在与其他的俗语一样的缺点,就是彼此经常有矛盾。西蒙集中批评了其中四个原则,即专业化,命令统一,控制幅度,以及目标取向、过程取向、顾客取向和区位取向的组织。尽管西蒙(1946,p.62)认为这些原则观念可以作为描述和分析行政环境的标准,但是,如果将这些原则看作是不可违背的,则是不合适的,因为这些原则之间常常是互相矛盾的。接下来,他证明了这些原则之间的矛盾。例如,保持小的控制幅度就会产生较多的组织层级;而命令统一原则会阻止发挥专业化的领导优势。在总结他的观点时,西蒙(1946,p.63)写道行政学研究正在遭受表面化、过分简化和缺乏现实性的侵害。这一研究仅局限于权威结构机制,没有涉及其他一些影响组织行为的同样重要的模型,也排除了对决策功能的实际配置这一令人厌烦的研究。它只满足于谈论‘权威＼‘集权'、‘控制幅度'和‘功能'等概念,而不愿意探讨这些术语的操作性规定。西蒙批评的言语虽然很尖刻,但他的结论实际上并未脱离行政学研究的主流。在《行政行为》一书的第二版序言中,西蒙(1957a,p.xiv)发人深省地说道我们现在用一些专业术语谈论组织,有点像乌班吉(Ubangi)的医疗人员谈论疾病一样。说得好听些,我们只靠一些朴实的谚语为生……说得难听些,就是我们生活在自负的愚蠢中。西蒙确实看到了早期学者局限于功能配置和权威结构研究所带来的问题,并适时地呼吁扩大行政学研究问题的范围。但是,他没有深入探讨构建一个合理学科基础的重要性,而行政人员只有在此基础上才能对组织结构设计有充分的了解。他也没有研究效率这一核心问题。确切地说,西蒙(1957a,p.38)认为行政理论的基础,在于它关注应当怎样构建一个组织,并进行运作以有效地完成组织任务。就创建公共组织理论而言,西蒙的贡献所隐含的意义远比表面上看起来的重要、深远。首先,紧扣逻辑实证主义的观点,西蒙主张在行政行为研究中事实和价值的分离,接着进行严谨的试验研究计划,以建构一种综合性的行政理论。其次,西蒙非常快地摆脱了与政治学和公共行政学的紧密联系,而倾向建构一个一般的研究方法。很显然,公共行政很大程度上朝这个方向发展了一一而且得到了很大的发展,研究者越来越关注手段而不是目的,关注行政技术而不是行政原则。有意思的是,这种观点却成为达尔批判的靶心。达尔:效率和人类行为的非理性特征如果说西蒙对第二次世界大战前行政理论的批评相当尖锐,那么达尔的批评在许多方面来看显得更激进,从长远来说,更具说服力。达尔(像西蒙一样)承认公共行政学者应该力求建立一门真正的行政科学,但强调了在这种努力过程中所遇到的一些困难。首先,达尔(1947)注意到了对科学的实证主义解释,这一解释意味着社会科学(包括组织学研究)能够也应该价值中立。然而他认为公共行政领域的研究(尽管宣称价值中立)实际上是在价值偏爱优先的基础上展开的,最明显的就是效率价值。正如我们已经看到的,早期的行政学者(包括西蒙本人)都认为效率是判断行政行为的价值中立标准,但是达尔则认为效率本身就是一种价值观,因而不得不与其他价值观念相竞争,如个人责任、民主道德等。根据达尔的观点,在这种竞争中,效率并非总是能占上风。例如,怎样把民众参与行政决策的需要与机构的有效运作协调起来?行政研究应该如何评价二战中德国集中营高效率的管理?或者,我们应该如何着手建立似乎与整体效率要求有内在冲突的个人责任理论?从这些问题中可以看出,行政学者的研究涉及了手段,也涉及了目的,因此,有必要明确他们的价值理念。如果用所谓的科学事实来掩饰对效率信条的继续遵从,不仅会误导行政学的发展,而且是相当危险的。达尔非常明显地倾心于公共行政而不是一般行政的研究。当效率与民主、尤其是与民主道德相关的价值发生冲突时,他便发现了最严重的价值冲突。当然,可能有人会认为,私人企业中的效率准则有时候会与其社会责任相冲突。不过,达尔只关注公共部门并最终认为,公共行政领域与其他领域的不同,在于它涉及了伦理问题和政治价值。其次,达尔认为,公共行政研究必须以人类行为研究为基础。他相信公共行政最重要的问题都是围绕人类而产生的,因此,公共组织研究中不能忽视人的因素。达尔(1947,p.4)甚至进一步推进了他的这一理论分析,认为资本主义驱使我们试图以理性的方式组织生产过程,这种理性方式已为许多组织理论家所接受,他们认为创建理性而又合乎逻辑的组织结构是最理想的。可是,达尔认为坚持这种理性模型会忽视这样一个事实:人类行为并不总是理性的,甚至人类最有效率的行为并不总是在理性结构环境中产生的。因此,达尔写道我们不能通过造就一个程式化的‘行政人,(它是18世纪理性人的现代子孙)来建构行政科学。这种‘行政人'只存在于公共行政的书本上,其活动严格地遵从行政学的一般规律。(p.7)毫不奇怪,刚刚提出行政人概念的赫伯特·西蒙(1947)立即对达尔进行了驳斥。西蒙的驳斥建立在对纯科学和应用科学进行模糊的比较的基础之上,力图使纯科学从达尔批评的效率崇拜中来。然而,这一驳斥是相当无力的,尤其从西蒙自己宣称的行政理追求效率这一点来看,更显得苍白无力。西蒙虽然一再否认他的纯行政学是“为公共政策开处方”,但他不承认关注效率的政策含义,即从某种意义上说,效率就是政策(p.202)。因此在这场交锋中,西蒙败下阵是,他当时贡献给公共行政学界的理性行政模型在未来很多年中成了工作的标准,这可以说是对他的失败作了一些补偿。4.4赫伯特·西蒙:理性行政模型正如我们所提到的,理性行政模型曾经在公共组织学说中占据位。诸如“诱导一贡献”、“接受区间”和“满意”之类的术语已经成为今天公共行政学者使用的标准用语。这些术语之所以备受关注不是由于其他原因,而是由于行政学家和行政实务者经常使用它们。然而重要的是，这些术语及其所反映的深刻观念对我们思考公共组织的方式有重要的尽管并非总是积极的影响。就理性行政模型被看作是研究组织环境中人的模型而言,我们应该仔细考虑该模型提供的指导意义。西蒙(1957a)在《行政行为》一书有关公共组织的论述中首先提出了理性行政模型,并对此作了最有力的论证。接着西蒙在题为《人类的模