第三讲 中国的非营利组织

1第三章中国的非营利组织一、起源和历史发展中国古代历史上也有各种民间组织的存在，但与西方的不尽相同。(一)近代以前的民间结社活动中国传统文化尊崇“君子不党”，因为“结党”与“营私”往往联系在一起。但在历史上也不是没有民间的结社活动。有学者经考证认为，中国突破血缘、家庭或氏族的结社活动兴起于春秋以后。当时的结社主要包括四个方面：(1)新兴地主阶级使政治力量分化，不同的政治集团产生，如春秋末期不同政治力量之间的结盟；(2)私学的兴起在春秋时代形成百家争鸣局面，儒家、墨家、法家等学派各自形成自己的学术团体；(3)井田制等土地改革使农民的人身依附关系减弱，民间会社出现；(4)私营工商业的出现并逐渐形成“市肆”集中经营模式，推动经济结社。汉武帝后，儒家思想成为正统的统治思想，提倡基于伦理的由己及人的社会差序格局，这种己一家一国推演出来的政治社会使民间公益组织形式和互助组织形式都并不多见，而所谓的“公”则是将君主的意志和法令推及百姓。因此，在皇权与普通百姓之间并不存在一个社会公共空间。尽管在遇到灾荒、瘟疫的时候，官府有相应的救济措施，民间也有善人捐资、捐物救济，但并不存在常设性的满足公众需求的民间组织。《敦煌社邑文书辑校》中记载的民众在丧葬互助等方面的结社反映了唐宋时期民间一些小规模的自愿的互助性和公益性结社，但是，由于官府对民间结社不仅不鼓励，而且出于维护皇权和官府权威的需要还对之严厉打击，所以，由于警惕“朋党”对皇权的威胁，各王朝都严厉打击民间结社。如唐开元年间户部格曰：“如闻诸州百姓，结构朋党，作排山社，宜令州县严加禁断。”宋朝也一样对民间结社严令禁止，在《宋刑统》等法律中都有取缔民间结社的规定。明清时期对民间结社的禁止更是严厉，如明末的“东林党之变”就使很多人付出了生命的代价。清顺治十八年规定“凡歃血盟誓，焚表结拜弟兄者，著即正法”。但是，符合统治秩序的宗族内部的公益活动和寺院主持的公益事业却大量存在。寺院从信徒的布施和自身的经营活动中拿出钱财独立办善事，或协助官府救病扶贫、修路造桥。宗族内部则建立针对宗族子弟的学堂，并运用宗族力量解决宗族内的水利、交通和贫病救济等问题。值得注意的是，尽管王朝统治时期的政府对民间结社严厉禁止，但文人之间的诗酒聚会和切磋学问的诗社等却得到默许，甚至鼓励。同时，政府对商人的结社也并不严厉打击。隋唐时期，商会就已经出现了。到了有资本主义萌芽的明朝晚期，各种商会数量大增，其中以地缘结成的商会更多，它们不仅为同乡商人提供交换商机和联谊机会，限制同业竞争，更提供住宿、停棺等方面的便利。这种商人结会的传统一直传承下去，到清末民初达到顶峰。(二)近代的民间组织在我国，现代意义上的民间组织产生于清末民初。鸦片战争迫使中国开放社会，并不得不融人世界现代化过程当中。政治的衰朽使人们在接触西方思想观念的同时反思本国积弱的原因，康有为、梁启超甚至认为，严禁结社是国家日益衰落的重要原因，强调社团特别是学会在开民智、强国家方面的作用。因此，戊戌变法时期兴起的学会有具体活动可查者就有72个。戊戌变法失败后，这些学会受到打击。到1901年清政府复行新政后，民间结社大大发展，学会、商会、农学会、教育会、地方自治团体等大量涌现。1904年清政府颁布《奏定商会简明章程二十六条》，商会由此获得合法地位。1908年，钦定《宪法大纲》颁布，规定“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”。到辛亥革命前，商会、教育会、农学会就已经有2000多个。辛亥革命后，人们对结社权利和政党政治热情高涨，“集会结社，犹如疯狂，而政党之名，如春草怒生。”针对这种情况，北洋2政府颁布了一些关于社团的法律和规定，如《中央学会法》、《商会法》等。1927年，南京国民政府开始对民间组织进行规范、整合，并强化党治对民间组织的渗透，力图将民间组织完全纳入国民政府控制之中，因此，有关民间团体的专门法律及其实施细则有28项之多，而有关民间团体的一般性规定如《人民团体整理办法》等也比较多。国民党还用《人民团体组织方案》来规定职业团体的组织程序，对社会团体则规定：“社会团体应在党部指导、政府监督之下组织之，并需依法呈请政府核准立案。”即便有大量的法律、规定，但政府控制民间组织的意图并未完全得到实现。据统计，截至1933年底，全国共有民间组织49274个，其中，农会30969个，工会3021个，商会8981个，妇女会239个，学生会688个，教育会2419个，自由职业团体197个，其他团体2733个。这些组织共有会员7194175人。到1946年底，共有民间组织46007个，其中，包括农会、渔会、工会、工商业团体、自由职业团体在内的职业团体有40514个，包括文化、宗教、慈善、公益、体育卫生、妇女会等在内的社会团体5493个。这些组织共计有会员l0401991个。此外，还有大量未被纳入政府管理视野的民间组织。尽管这一时期，民间组织在政治、经济、文化等领域都表现积极并显示了自身的力量，但由于连年战争和人们的认识水平不够、民间组织的管理方面存在严重不足，因此，该时期的民间组织处于国民党政府的严格控制之下。而就民间组织在我国的历史发展看，该时期民间组织的发展只是我国公民社会领域即将出现的早期标志而已，与国家和市场相并立的由民间组织构成的公民社会还没有真正出现。（三）现代的非营利组织从中国现代历史来看，非营利组织的发展主要经过了二大阶段:（一）第一阶段（1949——1978）1949—1978年是我国民间组织发展的第一个阶段。1949年，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定人民有结社的自由权。1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，授权内务部制定《社会团体登记暂行办法实施细则》，并依法取缔各种反动社团，对符合当时社会需要的各种社会团体进行了登记。1949年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。1954年宪法也规定人民有结社的权利。但是，当时实行计划经济，整个社会都纳入国家的管理模式当中，社会团体活动空间小，作用有限。20世纪50年代初，全国性社团只有44个，1965年有近100个，地方性社团仅有6000个左右。这些社团主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9类组织，类别单调。从1966年开始的十年“文化大革命”使社团登记管理工作陷入停滞，人们正常的结社活动受到抑制，而红卫兵的串联和各种组织显然不是常态社会所有的民间组织形态。（二）第二阶段（1978—今天）1978年党的十一届三中全会以后，我国的政治一社会环境发生了重大变化，国家步入正轨发展，民间组织的发展也进入了新的历史时期。原有的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制转轨，政府也逐渐从全能主义模式中退出，社会空间大大增加，催生了大批民间组织。1988年8月，我国颁布了《基金会管理办法》。1989年，全国性社团剧增到1600个，地方性社团达到20多万个。1989年政治风波后，我3国政府开始对民间组织进行重新登记和清理，6月颁布《外国商会管理暂行规定》，10月，《社会团体登记管理条例》颁布，从此，我国每年社团的数量开始纳入统计范畴。到1991年9月社会团体清理整顿和结社立法会议在烟台召开时，“据统计，我国目前有全国性社会团体约1600多个，地方性社会团体约20万个。”经过清理整顿，1992年的社团数量有明显下降，全国性社团l200个，地方性社团不到18万个。从1993年开始，社会主义市场经济成为经济体制改革深化的目标，政企分开加速，市场主体和相关的研究和职业群体的组织化联合加快，我国社团发展呈现出在规范化管理和整顿中稳步发展的趋势。从1997年4月开始，民政部门在全国范围内对社会团体进行了全面的清理整顿，社团的数量有所下降，但社团结构得到优化，社团的管理进一步规范化。1998年9月25日，《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布，同时修订了《社会团体登记管理条例》，1999年8月颁布《公益事业捐赠法》。《基金会管理条例》已经2004年2月4日国务院第38次常务会议通过，自2004年6月1日起施行。根据民政部1998年11月公布的初步摸底统计，当年的民办非企业单位就有约70万个。后来，社团的清理整顿工作、民办非企业单位和基金会的管理也由行政性和临时性的工作开始逐渐纳入到日常的行政监督当中，民间组织稳步发展的新时期开始了。在这一时期，适应经济社会发展需要的民间组织发展较快。到2006年年底，在各级民政部门登记的民间组织共有34．6万个，其中，社会团体18．6万个，民办非企业单位15．9万个，基金会1138个。在这些民间组织中，行业协会和商会发育比较早，也比较好，全国性的行业协会就有600多个。学术性团体发展也比较快，全国性学术团体有近600个。民办非企业单位增长势头迅猛，其中，教育、卫生、劳动培训和社会福利类民办非企业单位也快速发展，为公众提供了更多的选择。这些日益蓬勃发展的民间组织正在成为我国社会主义市场经济健康发展和社会主义和谐社会构建的积极的重要的力量。（参见民政部民政事业发展统计报告，）二、中国非营利组织的主要类型目前，中国非营利组织主要有两大类，四种基本形态。两大类非营利组织是指官方非营利组织和民间非营利组织；中国官方非营利组织包括公益性事业单位（国际上有人叫做GONGO）和某些社会中介组织；中国民间非营利组织称为民间组织，包括民间社会团体、民办非企业单位、基金会。公益性事业单位中国非营利组织民间社会团体民间组织4民办非企业单位一般认为，中国的事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位，如学校、医院、演艺团体、研究机构等。事业单位与企业单位的主要区别在于是否进行经济核算。1998年10月，国务院公布了《事业单位登记管理暂行条例》，对事业单位进行了新的界定：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。但实际情况仍远比定义复杂得多。中国民间非营利组织有两种形态，即民间社会团体、民办非企业单位和基金会。民间社会团体从其职能来看可分为学术性社团、行业性社团、专业性社团和联合性社团。民办非企业单位则一般按性质分为科技类、教育类、文化艺术类、卫生类和体育类。基金会分为公募基金和非公募基金两类。这些非营利组织分别由国务院颁布的《社会团体登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)和《基金会管理办法》(1988)和《基金会管理条例》（2004年6月1日起施行）加以规范和管理。（一）社会团体5社会团体是由公民自愿组成的，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利组织。它主要包括行业协会、联合会、商会、基金会、促进会、联谊会、研究会等。社会团体在社会经济生活中扮演着越来越重要的角色，从事着多种社会工作。其作用具体表现在：一是通过发挥社会团体行业指导、自律、协调、监督等功能，促进社会主义市场经济体制的建立和完善；二是通过参政议政、群众利益表达，成为沟通政府与社会的桥梁和纽带，推动政治体制完善和民主建设；三是通过开展各项业务活动和从事公益事业，帮助政府解决许多社会问题，推动社会各项事业的发展和繁荣。1、我国社会团体发展概况从清朝末年到1949年中华人民共和国成立时，中国成立的各种社会团体有615家，大多数的社团由于没有受到法律上规定的地域限制，通常进行全国性的活动，相当于我国目前的全国性社团。政治色彩浓厚是这一时期成立的社团的重要特征。新中国建国以后，经过50年代初期的社团整顿，只有36家正式社团保留了下来。伴随着国家民主政治制度建设的推进，以及经济、社会的发展和改革开放的不断深化，我国公民的结社意识日益高涨，社会团体不断发展。截至20026年底我国社团已达133340个，其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等多个领域。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，民政部门开始依法承担社会团体的登记管理工作。